I SA/Sz 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Łukasz Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, co następuje. Naczelnik Urzędu Skarbowego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta dokonał zawiadomieniem z dnia [...] zajęcia prawa majątkowego W. S. Zobowiązana, pismem z dnia [...] r., złożyła zarzut nieistnienia obowiązku oraz wniosek o zwolnienie spod egzekucji zajętego świadczenia emerytalnego. W. S. podniosła, m.in. zarzut braku upomnienia poprzedzającego wystawienie tytułów wykonawczych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na postawie art. 123 k.p.a. i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) Prezydent Miasta uznał zarzuty W. S. za bezzasadne. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] jako podstawę wszczęcia egzekucji bez uprzedniego doręczenia upomnienia wskazał przepisy §3 ust. 2 i § 13 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2011 r. Dz. U. Nr 137, poz. 1541, zwane dalej: "rozporządzenie". Z przepisów tych wynika, że wierzyciel może wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia (§ 3 ust. 2), może to nastąpić w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Organ ten podniósł, że decyzję zobowiązującą do zwrotu nr [...] z dnia [...] r. doręczono W. S. [...] r. Orzeczenie "zawiera" kwotę do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] do [...] r. oraz kwotę odsetek wyliczoną na dzień wydania decyzji, termin zapłaty. Organ podkreślił, że strona została pouczona, że brak wpłaty spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji. Organ wskazał też, że zobowiązana złożyła [...] r. wniosek o umorzenie tej należności; postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. do czasu uprawomocnienia się "decyzji zobowiązującej". Decyzja nr [...] z dnia stała się ostateczna w dniu [...] r. Odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji zobowiązana wniosła w dniu [...] r., a postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W zażaleniu na to postanowienie (pismo z dnia [...] r.), wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji, W. S. powołała się na okoliczność zaskarżenia decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia i na to, że postępowanie w tej sprawie jeszcze się toczy. Zakwestionowała też prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy złożony został przez zobowiązaną wniosek o umorzenie spornej należności. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji. Powołując się na przepis § 3 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia, wyjaśnił, że wierzyciel może wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia, w przypadku gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, a dochodzona należność pieniężna została określona w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec niezakończonego postępowania w sprawie umorzenia dochodzonej należności, organ wyjaśnił zobowiązanej, że w razie całkowitego lub chociażby częściowego umorzenia należności, postępowanie egzekucyjne zostanie umorzone w całości lub ograniczone o kwotę umorzonej należności. W kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na to postanowienie, W. S. wniosła o jego uchylenie w całości lub stwierdzenie jego nieważności albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem sporu w sprawie jest ocena czy kwota do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego mieści się w pojęciu należności pieniężnej określonej w orzeczeniu w rozumieniu § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do przepisu art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat (ust. 2). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Przyjąć zatem należy, że z przepisów ustawy wynika wprost, że decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest decyzja ustalającą. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., zwana dalej: "ustawa") egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W doktrynie i orzecznictwie wyprowadza się z treści przepisu art. 15 ustawy zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego, zwaną zasadą zagrożenia egzekucją. Przyjęcie, że na gruncie postępowania egzekucyjnego upominanie i zagrożenie egzekucją przed jej wszczęciem jest zasadą, jest w pełni uzasadnione tym, że w komentowanym przepisie jednoznacznie wskazuje się, że prowadzenie egzekucji bez uprzedniego upomnienia ma być wyjątkiem. Skutki naruszenia tej zasady są jednoznaczne. Na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy postępowanie egzekucyjne wszczęte bez wymaganego upomnienia musi zostać umorzone. Wydaje się, że obowiązywanie takiej zasady powinno prowadzić do jeszcze jednego wniosku: przepisy traktujące o dopuszczalności zaniechania upominania (§ 13 rozporządzenia) powinny być interpretowane ściśle (Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art.15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX). W § 5 art. 15 ustawy przewidziano, że minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Określając należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, minister kieruje się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Realizując uprawnienia wynikające z delegacji ustawowej Minister Finansów wydał 22 listopada 2001r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z § 13 pkt 1 rozporządzenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Zatem wyjątek ten dotyczy tylko decyzji określających. W literaturze istnieje wiele podziałów decyzji administracyjnych w zależności od stosowanego kryterium podziału. Niektóre kryteria daje się wywieść wprost z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), inne natomiast wypracowała wyłącznie nauka prawa administracyjnego lub ustawy prawa materialnego. Jako kryterium tego tradycyjnego podziału stosuje się tutaj nowość tworzenia przez nie stosunków prawnych. Tak więc akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub powodują ustanie istniejącego stosunku prawnego, "przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje tutaj nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego" (J. Starościak, Prawo administracyjne..., s. 239). Skutek prawny powstaje zatem z chwilą doręczenia lub ogłoszenia tego aktu, a więc ex nunc. Do tej kategorii należy zatem zdecydowana większość decyzji wydawanych przez organy administracyjne, bowiem przyznają one określone prawa lub nakładają określone obowiązki. Jako przykład wymienić tu można wspomniane wyżej pozwolenia wodnoprawne czy zezwolenia na handel napojami alkoholowymi. Z kolei akty deklaratoryjne nie tworzą, nie zmieniają ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie już istniejącym nadają nowy, określony kształt prawny. Akty te działają zatem ex tunc. Typowym przykładem takiej decyzji jest stwierdzenie obywatelstwa (art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.), czy decyzje wydane w oparciu o art. 200 z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), stwierdzające nabycie praw własności czy prawa użytkowania wieczystego (Łaszczyca G., Matrysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz.Tom II .Komentarz do art. 104-269.Opublikowano, Lex, 2010.) Skoro przepis §13 pkt 1 rozporządzenia, ma zastosowanie do egzekucji należności pieniężnych, które zostały określone w orzeczeniu, to jest wynikają z decyzji deklaratoryjnej, niedopuszczalne jest rozszerzenie zakresu tego wyjątku do decyzji ustalających (decyzje konstytutywne), a taką niewątpliwie jest, zdaniem sądu decyzja z dnia [...] r. nr [...] ustalająca W. S. kwotę do zwrotu tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] do [...] r. Podkreślić należy, że decyzja ta (ustalająca), nie mieści się w zakresie wskazanych w przepisie § 13 pkt 1 rozporządzenia orzeczeń (decyzji), których wykonanie w trybie ustawy może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Zdaniem sądu, organ nieprawidłowo zastosował w sprawie przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia w konsekwencji przyjętego założenia o deklaratoryjnym charakterze decyzji ustalającej kwotę do zwrotu opisanej wyżej należności. Sąd uznał, że organ podatkowy naruszył przepisy § 13 pkt 1 rozporządzenia, oraz art. 15 § 1 ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) uchylić zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko sądu, zastosowanie w sprawie przepisu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo, iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.