II SA/Gd 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. i M. J.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Pismem z dnia 6 października 2011 r. M. J. – R., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu A. W., zwróciła się do Wójta Gminy W. o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr [...] położonej w B. zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007 r. nr [...] uchwalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o podanie uzasadnienia odmowy wraz z podaniem jej podstawy prawnej. Wnioskująca wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007 r. nr [...], działka nr [...] w B. stanowi drogę wewnętrzną z placem nawrotowym, a właściciele tej nieruchomości dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki i użytkują ją jako działką budowlaną, skład materiałów budowlanych itp. Decyzją z dnia 10 października 2011 r., nr [...] Wójt Gminy W. nakazał K. G. oraz W. G. – właścicielom nieruchomości złożonej z działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie B., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] jako terenu drogi poprzez rozebranie i usunięcie z tej działki wszelkich ogrodzeń i obiektów budowlanych. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Uzasadniając wydaną decyzję, organ wyjaśnił, że K. G. wraz z żoną są właścicielami działki nr [...] w B. jest. Działka ta powstała w wyniku podziału dokonanego w 1993 r., w wyniku którego powstały również działki o nr [...] i [...]. Działkę nr [...] wyznaczono w podziale jako drogę i tak też była użytkowana. Państwo G. nabyli te działki aktem notarialnym z dnia 11 grudnia 2006 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego B. – "B. C.", uchwalonym uchwałą z dnia Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007 r. nr [...], uwzględniono dotychczasowe zagospodarowanie działki nr [...]. Działka ta weszła w skład drogi o symbolu [...] – tereny dróg wewnętrznych. Droga [...] została zakończona w planie placem do zawracania zlokalizowanym, oprócz przedmiotowej działki, na działce nr [...], należącej do A. W.. Zgodnie z planem droga wewnętrzna [...] zapewnia dostęp wszystkim właścicielom działek położonych wzdłuż jej przebiegu. Droga ta umożliwia ponadto dostęp do działki nr [...] leżącej poza planem. Dostęp do tej drogi wszystkim właścicielom działek położonych wzdłuż jej przebiegu został zapewniony w procedurze podziału zgodnie z art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże obecny stan działki jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem na wysokości działki nr [...] droga [...] została zamknięta płotem wykonanym z siatki, zakończonym bramą metalową dwuskrzydłową zamykaną na kłódkę. Ustaleń tych dokonano w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 7 października 2011 r. W związku z tym, że opisane zagrodzenie działki nr [...] narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiając realizację ustalonej funkcji drogowej, należało nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który znajduje zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania ternu, o której mowa w ust 2, tj. dokonanej w sposób niezgody z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W. i K. G. wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy W., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się wyjaśnili, że z działki nr [...] korzystają oni jak również właściciele przylegających do niej działek w celu dotarcia do swoich nieruchomości, a brama na niej postawiona nie uniemożliwia dostępu wnioskującym do ich nieruchomości z drogi publicznej. Z kolei, zdaniem odwołujących, to wnioskujący korzystają z działki nr [...] w sposób sprzeczny z jej funkcją poprzez parkowanie na niej samochodów uniemożliwiając dojazd odwołującym do ich nieruchomości, przez co naruszają ich prawo własności. Odwołujący się wskazali również, że droga ta jest drogą ślepą, za którą znajduje się działka nr [...], pozostająca poza planem i stanowiąca prywatny las, a właściciele lasu nigdy nie występowali do nich o przyznanie służebności przechodu i przejazdu przez tą działkę. Odwołujący wskazali, że otrzymali ustną zgodę z Urzędu Gminy W. na postawie przedmiotowej bramy na działce nr [...]. Jednocześnie, odwołujący się zarzucili, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia 10 października 2011 r. i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, a także na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, o jakiej mowa w tym przepisie. Właściciele działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, nie zmienili sposobu jej zagospodarowania. Samo postawienie ogrodzenia czy bramy, a nawet na jej poboczu garażu, nie powoduje zmiany jej charakteru, a więc i sposobu jej zagospodarowania. Droga pozostała nadal drogą. Budowa ogrodzenia i bramy niewątpliwie utrudniła innym użytkownikom korzystanie z tej drogi ale nie sprawiła, że droga wewnętrzna przestała być drogą. Nadto Kolegium stwierdziło, że kwestia wybudowania wskazanych budowli winna podlegać badaniu przez nadzór budowlany w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Może też podlegać rozpoznaniu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. A. W. i M. J. – R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] jako terenu drogi poprzez rozebranie i usunięcie z tej działki wszelkich ogrodzeń i obiektów budowlanych. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem w wyniku postawienia ogrodzenia i bramy na stanowiącej drogę wewnętrzną działce nr [...] oraz faktu zorganizowania na oddzielnej, niedostępnej części drogi placu budowy wraz ze składem materiałów budowlanych, faktycznie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2012 r. M. J. – R. wyjaśniła, że posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, albowiem usytuowanie na działce nr [...] płotu wraz z metalową bramą zamykaną na kłódkę przed placem manewrowym uniemożliwia jej korzystanie z tej drogi w takim zakresie, w jakim zapewnia jej to umowa o ustanowienie służebności drogowej przechodu i przejazdu zawarta z poprzednimi właścicielami nieruchomości oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z umową zawartą z A. W., skarżąca ma możliwość korzystania z całej działki, łącznie z placem do zawracania zlokalizowanym nie tylko na działce nr [...] ale również na działce nr [...]. Na skutek ustawienia bramy na działce nr [...] A. W. ma bardzo ograniczony dostęp do swojej własności i jego nieruchomość nie sąsiaduje jak wcześniej z drogą ale z placem budowy zorganizowanym na drodze za bramą. W piśmie procesowym z dnia 28 października 2012 r. W. i K. G. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazali, że z należącej do nich drogi korzystają na prawach służebności przechodu i przejazdu m.in. M. J. – R. oraz A. W.. Brama postawiona na działce nr [...] nie uniemożliwia dostępu żadnym właścicielom przylegających do niej działek w celu dotarcia do swoich nieruchomości z drogi publicznej – ulicy S.. Brama wraz z ogrodzeniem została postawiona na końcu drogi znajdującej się na działce nr [...] w odległości 9 m od skraju działki [...], której właścicielem jest A. W.. Działka nr [...] posiada nadal ponadnormatywnej szerokości wjazd, a zagrodzony został tylko ślepy odcinek drogi, który służył jedynie dojazdowi do nieruchomości o nr [...] i [...]. Stan ten nie stanowi zatem naruszenia ustalonej dla działki nr [...] funkcji drogowej i wszyscy uprawnieni właściciele posiadają zapewniony dostęp do swoich posesji. Droga znajdująca się na działce nr [...] jest drogą ślepą, za którą znajduje się tylko działka o nr [...], pozostająca poza planem, a stanowiąca las prywatny z dostępem od innej strony. Właściciele lasu nie posiadają służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] i nigdy o nią nie występowali. Plan nie przewiduje aby działka nr [...] służyła dojazdowi do lasu, a mimo że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy W. nr [...] zapisano, że "droga umożliwia dostęp do działki [...] leżącej poza planem" to nie podano na jakiej podstawie i w oparciu o jakie przepisy tak uznano. Ponadto twierdzą, że w mniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem znajduje on zastosowanie dla terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania oraz dla których nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie nieruchomość nr [...] położona jest natomiast na terenie objętym aktualnym planem miejscowym i nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania działki. Jednocześnie wyjaśnili, że nie potrzebowali dokonywać żadnych uzgodnień ani zgłoszeń na budowę przedmiotowego ogrodzenia i bramy z uwagi na fakt, że są właścicielami drogi. Ponadto wskazali, że plac manewrowy ujęty w planie zagospodarowania nigdy nie został wykonany na działce nr [...]. Zakwestionowali również stwierdzenie skarżącej, że zgodnie z umową zawartą z A. W. ma możliwość korzystania z całej działki, łącznie z placem do zawracania zlokalizowanym nie tylko na działce nr [...], ale również na należącej do skarżącego działce nr [...], gdyż skarżąca nie przestawiła żadnej umowy zawartej z A. W., a nawet gdyby taka umowa była, to nie ma ona żadnego wpływu na stan własności działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 105 § 1 kpa oraz 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) Art. 59 tej ustawy stanowi: 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przywołany w ust. 1 art. 59 tej ustawy, art. 50 ust. 2 stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji uznając, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazał uczestnikom postępowania przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] jako terenu drogi poprzez rozebranie i usunięcie z tej działki wszelkich ogrodzeń i obiektów budowlanych. W istocie więc organ nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych. Takie rozstrzygnięcie z całą pewnością wykracza poza kompetencje Wójta Gminy W., jako że należy do materii uregulowanej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 246, poz. 1623 ze zm.) i zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Taka zmiana zagospodarowania terenu podlega regulacji Prawa budowlanego. Artykuł 59 ust. 2 ustawy obejmuje natomiast wszystkich inne przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje ust. 1 art. 59, a więc takie, które w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 ustawy, nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego. Co więcej, sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy odnosi się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, a nie dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to z faktu, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 ustawy - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku takiej zamiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Norma art. 59 ust. 3 ustawy przemawia zatem za przyjęciem, iż art. 59 ust. 2 ustawy nie dotyczy zmiany zagospodarowania polegającej na realizacji robót budowlanych, w przeciwnym bowiem razie z art. 59 ust. 3 ustawy wynikałaby kompetencja wskazanych w nim organów do podjęcia działań polegających na nakazie wstrzymania użytkowania i nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w sytuacji wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu sprowadzałby się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Zasadnie bowiem stwierdził organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania podlegającą regulacji art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące uniemożliwienia im korzystania z przedmiotowej drogi w takim zakresie, jak zapewnia to umowa o ustanowienie służebności drogowej przechodu i przejazdu zawarta z poprzednimi właścicielami nieruchomości nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Wskazać nadto należy, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom uczestników postępowania, w żadnym razie nie oznacza, że działania uczestników postępowania były zgodne z prawem. Nie podlega to w ogóle ocenie w niniejszym postępowaniu. Jak zaś słusznie wskazało Kolegium może być to natomiast przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego lub też podlegać rozpoznaniu na podstawie przepisów prawa cywilnego. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.