III SA/Lu 101/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania W. D. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie odmowy dokonania wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynikało, że Burmistrz J. odmówił dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prokury udzielonej M. D. Organ argumentował, iż brak jest podstaw prawnych do dokonania wnioskowanego wpisu prokury, gdyż przepis art. 109' § 1 Kodeksu cywilnego upoważnia do udzielenia prokury jedynie przedsiębiorcy podlegającemu wpisowi do rejestru przedsiębiorców, podczas gdy zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ewidencja działalności gospodarczej prowadzona przez organy gminy nie jest rejestrem przedsiębiorców w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu Kodeksu cywilnego. W odwołaniu od decyzji W. D. zarzucił naruszenie art. 109 § 1 KC, 1098 § 1 k.c. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, gdyż pojęcie "rejestr przedsiębiorców" należy rozumieć szeroko, przez co w zakresie tego pojęcia mieści się również ewidencja działalności gospodarczej Rozpatrując sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że spór co do interpretacji przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących udzielania prokury nie może być przedmiotem rozważań, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny oceniać skuteczności czynności cywilnoprawnych a do takich należy udzielanie prokury. Istotą postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest jedynie ustalenie, czy na organie administracji ciąży obowiązek dokonania czynności administracyjnej w postaci ujawnienia prokury we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Takiego obowiązku nie można domniemywać w drodze interpretacji przepisów Kodeksu cywilnego. Obowiązek ten musi wynikać z przepisów prawa administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Kwestię wpisów do ewidencji działalności gospodarczej, na podstawie art. 66 pkt. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.), regulują przepisy art. 7a - 7i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Zgodnie z art. 7b ust. 1 tejże ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zwany dalej "organem ewidencyjnym", dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z art. 7b ust. 2. wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, 1a) numer NIP przedsiębiorcy, o ile taki posiada, 2) oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, o którym mowa w art. 11 ust. 1, 3) określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), 4) wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, 5) numer telefonu kontaktowego i adres poczty elektronicznej, o ile przedsiębiorca posiada. Na podstawie wniosku o treści wskazanej wyżej, organ administracji publicznej dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ( art. 7b ust. 3). Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że przedsiębiorca podlegający wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej nie jest uprawniony do zamieszczenia we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej danych dotyczących udzielonej prokury a tym samym organ administracji nie ma podstaw do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. W skardze sądowej W. D. zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1091 § 1 k.c. w zw. z art. 1098 § 1 k.c. polegające na nie zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w/w przepisów prawa, a nawet nie rozważeniu ich stosowania, w sytuacji gdy z jednej strony dają one przedsiębiorcy prawo udzielenia prokury, a z drugiej strony nakładają na niego obowiązek ujawnienia tego faktu w odpowiednim dla niego rejestrze przedsiębiorców, którym dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą (przedsiębiorca) jest ewidencja działalności gospodarczej (rejestr przedsiębiorców); - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8· k.p.a. polegające na nie ustosunkowaniu się do twierdzeń strony, które uważa ona za istotne dla załatwienia przedmiotowej sprawy, a dotyczących interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 1091 § 1 i art. 1098 § 1 k.c.. W uzasadnieniu skargi W. D. podniósł między innymi, że prokury może udzielić przedsiębiorca podlegający obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców. Zakres podmiotowy jest więc określony nie tyle przez odesłanie do definicji przedsiębiorcy (art. 431 k.c.), co do przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Brzmienie przepisu, choć jasne, nastręcza poważne wątpliwości w związku z utrzymaniem w prawie polskim ewidencji działalności gospodarczej dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Nie wydaje się uzasadnione ustalanie kręgu podmiotów uprawnionych do udzielenia prokury wyłącznie przez pryzmat rejestracji w KRS. Ostatecznie osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są przedsiębiorcami w rozumieniu zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i art. 431 k.c. i podlegają obowiązkowi wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, która dla nich pełni funkcję rejestru. Pojęcie "rejestru przedsiębiorców", o którym mowa w art. 1091 k.c., tak jak pojęcie "właściwego rejestru", o którym mowa w art. 432 k.c., należy ujmować szeroko i objąć zakresem nie tylko rejestr przedsiębiorców z KRS, ale także ewidencję działalności gospodarczej prowadzoną dla osób fizycznych skoro ideą nowelizacji przepisów k.c. było ujednolicenie sytuacji prawnej przedsiębiorców w zakresie m.in. firmy i prokury. Zawężenie pojęcia "rejestru przedsiębiorców" tylko do KRS prowadziłoby do wyłączenia dopuszczalności udzielenia prokury przez przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, a co za tym idzie poddawałoby w wątpliwość sens nowelizacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący prowadzi już działalność gospodarczą na podstawie dokonanego przez Burmistrza Miasta J. wpisu Nr [...] i obecnie domaga się od tego organu – jak wynika z treści wniosku z dnia 13 sierpnia 2010 r. - ujawnienia (wpisania) w ewidencji działalności prokury samoistnej udzielonej M. D. Z uwagi na charakter sporu dotyczący zagadnienia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa organ administracji publicznej jest zobowiązany do wpisu prokury w ewidencji działalności gospodarczej, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznym. Zgodnie z art. 14 ust. 7 omawianej ustawy, zasady wpisu do rejestru przedsiębiorców określają odrębne przepisy. Są nimi przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.). Powyższa ustawa zawiera w art. 36 pkt 2- 17 katalog podmiotów, do których stosuje się przepisy dotyczące rejestru przedsiębiorców. Rejestr ten odnosi się do spółek, spółdzielni, instytutów badawczych i innych jednostek organizacyjnych wymienionych w tym przepisie. Nie odnosi się natomiast do osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą. Od dnia 1 stycznia 2004 r. nie obowiązuje art. 36 pkt 1 w/w ustawy określający, iż przepisy dotyczące rejestru przedsiębiorców stosuje się do osób prowadzących działalność gospodarczą. Punkt 1 art. 36 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym uchylono na mocy art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz.2125). W świetle wyżej powołanych przepisów nie można utożsamiać pojęcia ewidencji działalności gospodarczej z rejestrem przedsiębiorców prowadzonym w oparciu o ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. To, że osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są przedsiębiorcami w rozumieniu zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i przepisów Kodeksu cywilnego, nie oznacza, iż w sytuacji, kiedy osoby te podlegają obowiązkowi wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ prowadzący tę ewidencję ma obowiązek ujawnić w niej – zamieszczając stosowny wpis – udzielenie prokury. Jest ona pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa (art. 1091 § 1 Kodeksu cywilnego). Przewiduje on w art. 1098 § 1, że udzielenie prokury przedsiębiorca powinien zgłosić do rejestru przedsiębiorców, w art. 431 definiuje pojęcie przedsiębiorcy (jest nim osoba fizyczna prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową), zaś w art. 432 § 1 i 2 określa, iż przedsiębiorca działa pod firmą, którą ujawnia się we właściwym rejestrze. Jak wyżej wykazano ewidencja działalności gospodarczej nie rejestrem przedsiębiorców. Zgodzić się więc trzeba ze stanowiskiem organu, że obowiązku wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej nie można domniemywać w drodze interpretacji przepisów Kodeksu cywilnego. Kwestię wpisów do ewidencji działalności gospodarczej regulują przepisy art. 7a - 7i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Zgodnie z art. 7b ust. 1 tejże ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zwany dalej "organem ewidencyjnym", dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 7b ust. 2. wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, 1a) numer NIP przedsiębiorcy, o ile taki posiada, 2) oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, o którym mowa w art. 11 ust. 1, 3) określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), 4) wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, 5) numer telefonu kontaktowego i adres poczty elektronicznej, o ile przedsiębiorca posiada. W oparciu o treść tak określonego wniosku organ administracji publicznej dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ( art. 7b ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej). Przytoczone przepisy regulujące sprawę dokonywania wpisów przez organ ewidencyjny nie uprawniają przedsiębiorcę podlegającemu wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej do zamieszczenia we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej danych dotyczących prokury i prokurentów. Tym samym organ nie ma normatywnej podstawy do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. Stąd decyzja o odmowie dokonania wnioskowanego wpisu jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Za taką oceną przemawia dodatkowo treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (Dz. U. z 2009 r. Nr 50, poz.399). W/w rozporządzenie – wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7b ust. 10 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - nie przewiduje możliwości wprowadzania do treści wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji działalności danych na temat prokury i prokurentów. Zatem w tym zakresie wpis jest niedopuszczalny. W literaturze przedmiotu sygnalizuje się, że wpis prokury do ewidencji działalności gospodarczej jest niemożliwy, ponieważ brak jest w ewidencji "miejsca", w którym dane dotyczące prokury, czy też prokurentów miałyby zostać ujawnione (zob. Michał Wyrwiński "Udzielenie prokury przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną" Monitor Prawniczy 1/2005). Na podstawie art. 66 pkt. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808), przepisy art. 7a - 7i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej tracą moc obowiązującą z dniem 1 lipca 2011 r. Do tego dnia funkcjonują omówione wyżej zasady prowadzenia przez wójtów (burmistrzów albo prezydentów miast) ewidencji działalności gospodarczej. Ubocznie należy wskazać, że na mocy art. 54 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97), zmianie uległo brzmienie art. 1 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, co oznacza, iż od dnia 1 lipca 2011 r. zaczną obowiązywać przepisy dotyczące Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) zawarte w rozdziale 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zamieszczony w tym rozdziale art. 25 ust. 1 pkt 11 przewiduje, iż wpisowi do CEIDG podlegają dane pełnomocnika upoważnionego do prowadzenia spraw przedsiębiorcy, o ile przedsiębiorca udzielił ogólnego pełnomocnictwa. Z tych też względów nieusprawiedliwione są zarzuty i wnioski skargi, że rejestr przedsiębiorców, o którym mowa w art. przepisie art. 1091 § 1 Kodeksu cywilnego należy rozumieć szeroko, jako rejestr, do którego wpisywani są przedsiębiorcy, niezależnie od tego, jak rejestr taki jest nazywany przez przepisy szczególne, a w konsekwencji organ ewidencyjny ma obowiązek dokonać wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. Odnosząc się do rozbudowanej w skardze argumentacji na temat dopuszczalności udzielenia prokury przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a przez to ważności prokury udzielonej przez skarżącego, należy podkreślić, że istotą prowadzonego sporu w rozpoznawanej jest odmowa dokonania wpisu prokury, a nie problem, kto może jej udzielić. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.