II OSK 1323/11

Dnia 22 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 831/10 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego tymczasowego, nietrwale związanego z gruntem, na okres do 120 dni, na terenie nieruchomości przy ul. W. w K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Starosta Pucki, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że J.P., pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 maja 2010 r., zgłosił zamiar rozpoczęcia wskazanych wyżej robót budowlanych od dnia 1 czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., wydanym na podstawie art. 30 ust 2 prawa budowlanego, inwestor został wezwany do uzupełnienia swojego podania o decyzję zwalniającą z zakazów określonych w art. 82 ustawy prawo wodne wydaną przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, rysunki obiektu zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K-1, uchwalonego Uchwałą Nr XXXIII/333/2009 Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 r., prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, podanie terminu rozpoczęcia budowy zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, wskazanie na mapie w sposób czytelny odległości obiektu od granic działki i od krawędzi jezdni. Inwestor w oznaczonym terminie nie uzupełnił przedmiotowego zgłoszenia, wobec czego Starosta Pucki w dniu [...] lipca 2010 r. wniósł sprzeciw w stosunku do zgłoszonej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.P. podnosząc, że zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wysłał do organu w dniu 30 kwietnia 2010 r. Wezwanie do uzupełnienia powyższego zgłoszenia otrzymał 36 dni po jego wniesieniu, natomiast sprzeciw został mu doręczony 84. dni po wniesieniu zgłoszenia. Zatem sprzeciw organu został wniesiony po terminie "bowiem w świetle obowiązujących przepisów organ, po upływie 30-dniowego terminu, traci kompetencji do działania w sprawie". Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Starosty Puckiego z dnia [...] maja 2010 r. o uzupełnieniu wniosku o wskazane w nim dokumenty zostało doręczone zgłaszającemu w terminie 30-dniowym, bowiem zgłoszenie wpłynęło do organu 4 maja 2010 r., a przesyłka zawierająca postanowienie była po raz pierwszy awizowana przez pocztę w dniu 2 czerwca 2010 r. Podkreślił, że przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji przesłanej pocztą należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Teza ta dotyczy również terminu do nałożenia postanowieniem obowiązków dotyczących uzupełnienia zgłoszenia. Ponadto brak uzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym terminie musiał skutkować wniesieniem sprzeciwu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 30 prawa budowlanego oraz art. 44 i art. 57 § 5 k.p.a. Wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie nadał do organu listem poleconym w dniu 30 kwietnia 2010 r., więc zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ten dzień należy uznać za dzień złożenia zgłoszenia. Podkreślił, że art. 30 ust. 5 prawa budowlanego pozwala na przystąpienie do rozpoczęcia robót, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, przy czym przepis ten nie przewiduje żadnego przerwania lub zawieszenia biegu tego terminu. Zatem ostatnim terminem do wniesienia sprzeciwu był 5 czerwca 2010 r. Tymczasem organ I instancji decyzję o sprzeciwie wydał [...] lipca 2010 r., a doręczył ją inwestorowi dopiero 27 lipca 2010 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organ I instancji właściwie przyjął za datę rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego datę wpływu zawiadomienia do organu, a nie nadania go w urzędzie pocztowym. W tej kwestii znajduje bowiem zastosowanie reguła ogólna z art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dopiero zatem od chwili wszczęcia postępowania w sprawie, tj. od dnia 4 maja 2010 r., rozpoczął bieg termin dla organu do wniesienia sprzeciwu lub nałożenia na skarżącego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Termin ten upłynął zatem w dniu 3 czerwca 2010 r. Zaś postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zawiadomienia zostało wydane w dniu [...] maja 2010 r., a przesyłka je zawierająca znajdowała się w urzędzie pocztowym w dniu 2 czerwca 2010 r. i została doręczona adresatowi w dniu 9 czerwca 2010 r. Ponieważ w zakreślonym terminie skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., doręczoną skarżącemu 27 lipca 2010 r., organ wniósł sprzeciw. Sąd wskazał, że dopiero od chwili wpływu żądanych dokumentów organ ma możliwość zapoznania się z kompletnym zgłoszeniem, a więc zapoznania się ze wszystkimi istotnymi okolicznościami sprawy. W konsekwencji wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 prawo budowlane przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który ponownie jest liczony od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Organ musi mieć zagwarantowane 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających w odniesieniu do danego zgłoszenia oraz zajęcie stanowiska i wysłanie stronie ewentualnego sprzeciwu. Uzupełnienie zgłoszenia o żądane elementy może bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z pierwotnie złożonych dokumentów. Ponadto Sąd podkreślił, że dla zachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a nie doręczenie go stronie. Zatem w niniejszej sprawie organ wysyłając postanowienie wzywające skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia (postanowienie z dnia [...] maja 2010 r., pierwsze awizo z dnia 2 czerwca 2010 r.), przerywał bieg terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Następnie – w terminie 30 dni od bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia braków, wydał, wysłał i doręczył skarżącemu decyzję zawierającą sprzeciw, zatem decyzja ta została doręczona w terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Puckiego, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 k.p.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na wadliwą decyzję administracyjną i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 i ust. 5 prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że określony w tych przepisach termin 30-dniowy biegnie od upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie zgłoszenia oraz na przyjęciu, że termin 30-dniowy dotyczy wydania decyzji o sprzeciwie, a nie jej doręczenia i w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji zgłosił skutecznie sprzeciw wobec planowanej budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny a zaistniały w sprawie spór dotyczy sposobu liczenia terminów określonych w art. 30 ust. 2 i ust. 5 prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący w dniu 30 kwietnia 2010 r. wysłał pismo zawierające zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia budowy obiektu tymczasowego, które wpłynęło do Starosty Puckiego w dniu 4 maja 2010 r. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. Starosta wezwał zgłaszającego do uzupełnienia tego zgłoszenia w terminie do 30 czerwca 2010 r. Postanowienie to zostało awizowane na poczcie w dniu 2 czerwca i odebrane przez adresata 9 czerwca 2010 r. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. doręczoną skarżącemu w dniu 27 lipca 2010 r., organ wniósł sprzeciw w stosunku do zamierzonej inwestycji. Zdaniem skarżącego termin 30 dni do zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego powinien być liczony od dnia wysłania przez niego zgłoszenia (30 kwietnia) i dla jego zachowania organ powinien w tym terminie doręczyć zgłaszającemu sprzeciw. W rozpoznawanej sprawie tym końcowym dniem do doręczenia sprzeciwu byłby dzień 30 maja 2010 r. Z przepisów nie wynika też, by doręczenie stronie postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego miało wpływ na bieg trzydziestodniowego terminu, w szczególności by powodowało przerwanie lub zawieszenie jego biegu. Przedstawione wyżej stanowisko skarżącego jest nie do przyjęcia, opiera się ono bowiem na wadliwym zastosowaniu obowiązującego prawa i w praktyce uniemożliwiałoby organowi żądającemu uzupełnienia zgłoszenia wniesienie w terminie sprzeciwu. Termin z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego byłby bowiem skrócony o czas obiegu korespondencji i wyznaczony czas na usunięcie braków formalnych zgłoszenia. W tej sytuacji organ nie dysponowałby odpowiednim czasem na zapoznanie się ze sprawą i podjęcie stosownej decyzji a przyjmowanie, że ma on trzydziestodniowy termin na wniesienie sprzeciwu byłoby oczywistą fikcją. Nadto – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – przyjmowanie, że sprzeciw ma być doręczony a nie wysłany we wskazanym wyżej terminie mogłoby prowadzić do nadużyć, gdyż strona swoim działaniem mogłaby przesuwać datę doręczenia jej tego pisma, na co organ nie miałby żadnego wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopuścił się zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń prawa, a zarówno wykładnia jak i sposób zastosowania tych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości. Zgłoszenie zamiaru budowy wszczyna szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 61 § 3 datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej a nie dzień wysłania pisma na adres organu zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., bowiem ten ostatni przepis służy ustalaniu, czy strona zachowała obowiązujący termin przy kierowaniu pisma do organu. To, od jakiej daty należy liczyć 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu wynika jednak z przepisu art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, który wprost stanowi, że termin ten jest liczony "od dnia doręczenia zgłoszenia" właściwemu organowi. Musi to być przy tym zgłoszenie kompletne, spełniające ustawowe wymogi i niewymagające uzupełnienia. Jeżeli natomiast zgłoszenie wymagało uzupełnienia, to początkową datą liczenia terminu do sprzeciwu jest dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki wniosku lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony w postanowieniu wydanym na mocy art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Kwestia ta została jednolicie przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. Komentarz do prawa budowlanego, pod red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis 2012, s. 255 i powołane tam orzecznictwo). Skoro więc zgłoszenie zostało dokonane w dniu 4 maja 2010 r. i organ w dniu [...] maja wydał postanowienie o usunięciu jego braków w terminie do 30 czerwca 2010 r., to termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 30 lipca 2010 r. Wniesiony w dniu [...] lipca i doręczony skarżącemu w dniu 27 lipca 2010 r. sprzeciw był więc wydany w ustawowym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd z zaskarżonego wyroku, iż w ustawowym terminie organ wydaje a nie doręcza stronie sprzeciw. Przemawia za tym brzmienie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, który stanowi, iż można przystąpić do wykonywania robót budowlanych, gdy w ustawowym terminie organ "nie wniesie" sprzeciwu oraz bogata argumentacja za takim rozumieniem tego przepisu, którą zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu swego wyroku. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.