II SA/Łd 18/11

Dnia 15 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia[...]. Organ I instancji określił dla R. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w S., następujące dopuszczalne poziomy hałasu dla oddziału przedsiębiorstwa zlokalizowanego w miejscowości T. 22B : LAeqD = 50 dB w porze dnia oraz LAeqN = 40 dB w porze nocy, na podstawie art.115a ust.1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, iż w dniu 7 lipca 2009 roku do siedziby starostwa wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 30 czerwca 2009 roku, dotyczące kontroli pomiarów hałasu emitowanego z owej bazy. Wykonane pomiary hałasu wykazały przekroczenie (dopuszczalnego poziomu hałasu dla godzin nocnych, określonego w punkcie 2 a) Tabeli l załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku. jako 40,0 dB), o 1,7 dB. W dniu 9 października 2009 roku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. Rady Miejskiej w S. z dnia [...], przyjęty uchwałą Nr [...].Organ ustalił, że baza A zlokalizowana jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej, bliźniaczej; dopuszczając przeznaczenie terenu pod usługi o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu stanowiące uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu; jako urządzenia obsługi technicznej. Zapis dopuszcza poziom hałasu w środowisku określony w obowiązujących przepisach o ochronie środowiska dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Normy dla tego typu terenów chronionych, odpowiednio do zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), określono jako 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniósł P. K. prowadzący przedsiębiorstwo A z siedzibą w S., zarzucając: - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez: brak wskazania w przedmiotowej decyzji organu który wydał rozstrzygnięcie oraz brak powołania podstawy prawnej w zakresie konkretnej normy prawnej przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 35 i art. 81 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem Starosta [...]i otrzymał zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. o wynikach kontroli w dniu 7 lipca 2009 roku. Jak wynika już z samego uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, postępowanie w sprawie wszczęto zaś prawie rok później bowiem 16 czerwca 2010 roku, zatem z uchybieniem wszelkich dopuszczalnych terminów przewidzianych dla załatwienia spraw w toku postępowania administracyjnego i z brakiem poszanowania interesów strony, a także pogłębiania zaufania strony do działania organów administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112 pkt 1 i 2, art. 112 a pkt 2, art. 113 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. SKO ,wskazało, że przyczyną przeprowadzonej przez organ ochrony środowiska kontroli była skarga M. K., zamieszkałego w miejscowości T. 24B, na uciążliwości związane z działalnością bazy sprzętu należącej do firmy A. Organ przywołał ustalony poziom hałasu na nieruchomości, który w porze mocnej wyniósł 41,7 dB. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] prawidłowo przyjął w oparciu o poz. 2a tabeli nr l załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Środowiska normy hałasu, w porze dziennej wynosi 50 dB, zaś w porze nocnej 40 dB. Skoro zatem ustalenie, że miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych poziomów emisji hałasu do środowiska, obligowało to organ do wydania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez stronę odwołująca się, wskazało, że decyzję pierwszej instancji opieczętowano, w lewym górnym rogu, nazwą Starostwo Powiatowe w Z., to jednak wydał ją Starosta Powiatowy w Z., co wprost wynika z okrągłej pieczęci przy dokonanym podpisie decyzji, gdzie również oznaczono tytuł służbowy i nazwisko osoby wydającej tę decyzję z up. Starosty. Pozostałe braki wykazane w odwołaniu, wbrew stanowisku odwołującego się, nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżył P. K., prowadzący przedsiębiorstwo A z siedzibą w S., zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 115 a ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie wymagań nałożonych tym przepisem co do obowiązku wskazania przez właściwy organ rodzaju terenu na który oddziałuje zakład; - naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art., 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji bez podstawy prawnej w zakresie w jakim organ drugiej instancji błędnie powołuje w podstawie prawnej nieistniejący przepis punktu 1 lit. a ust. 1 artykułu 113 wskazanej ustawy; - naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 15 k.p.a., poprzez brak zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie powołania innej podstawy prawnej w osnowie decyzji drugiej instancji i w osnowie decyzji pierwszej instancji, poprzez wskazanie w decyzji organu drugiej instancji art. 112 pkt 1 i 2, art. 112a pkt 2 oraz nieistniejącego pkt 1 lit a ust. 1 art.113 ustawy czego nie wskazywała w podstawie prawnej decyzja organu pierwszej instancji; - naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu tzn. daty kontroli dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 30 czerwca 2009 roku i daty wydania decyzji dopiero w dniu [...], a także poprzez nieuprawnioną argumentację organu odwoławczego co do zarzutów strony o niewskazaniu w decyzji z dnia [...], organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy poprzez uznanie, że właściwy organ wskazany został na podstawie pieczątki okrągłej umieszczonej na decyzji z dnia [...], a nadto poprzez oparcie przez organ drugiej instancji na niesłusznych twierdzeniach o możliwości konwalidacji błędów organu pierwszej instancji w zakresie umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym dopiero na etapie postępowania odwoławczego i wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów i ewentualnie zgłoszenia wniosków dowodowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewskazanie organu pierwszej instancji, który wydal decyzję. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, decyzja została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach organem właściwym w niniejszej sprawie jest starosta. Z kolei art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, iż starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Decyzja organu I instancji została podpisana z upoważnienia Starosty [...] przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa W. S. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego decyzja zawiera podpis osoby upoważnionej, jej imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe, a ponadto opatrzona jest okrągłą pieczęcią z godłem. Powyższe dowodzi, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] spełnia wymogi formalne określone w art. 107 § 1 k.p.a., nadto ustosunkowanie się organu odwoławczego do tego zarzutu nie narusza wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nie może również odnieść skutku zarzut wydania decyzji na podstawie dowodu, który nie został przeprowadzony w tym postępowaniu, w którym wydano sporne rozstrzygnięcie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W świetle art. 115a p.o.ś. dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, oparte zostały na wynikach kontroli połączonej z pomiarem poziomu hałasu, przeprowadzonej na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. w dniu 14-15 czerwca 2009 roku. Kontrola powyższa została przeprowadzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Jednakże, jak wynika z wcześniejszych uwag nie stanowi to uchybienia. Trafny jest jednak zarzut naruszenia reguły zawartej w art. 10 §2 k.p.a. Wprawdzie skarżący uczestniczył w kontroli przeprowadzanej na zlecenie [...]WIOŚ, ale nie został powiadomiony o zakończeniu postępowania administracyjnego, poprzedzającego kwestionowaną decyzję organu I instancji, a w aktach brak nawet dowodu doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania. Uniemożliwiło to R. K. składanie wyjaśnień czy wniosków dowodowych, w tym chociażby wniosku o ponowne badania poziomu hałasu. Nie można zatem wykluczyć, że to uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia zasad dotyczących terminu załatwienia sprawy, wynikających z art. 35 §1 i 3 k.p.a. Materiał dowodowy – wyniki badań zostały doręczone przez [...]WOŚ z początkiem lipca 2009 roku, zaś decyzję określającą dopuszczalny poziom hałasu wydano [...], choć z akt nie wynika, aby organ prowadził żmudne postępowanie wyjaśniające. Wręcz przeciwnie, organ wydał decyzję na podstawie jednorazowego pomiaru natężenia hałasu. Samo w sobie nie narusza to prawa, ale rozstrzygnięcie zapadło ponad rok po wykonaniu badań. Organ przy tym nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy w dacie rozstrzygania – w rok po wykonaniu pomiarów - sytuacja w zakładzie jest taka sama, w szczególności czy rodzaj działalności, źródła hałasu pozostają tożsame, czy poziom natężenia hałasu nie uległ w tym czasie zmianie zwłaszcza, że w 2009 roku stwierdzono niewielkie przekroczenie dopuszczalnej normy - 40 dB - jedynie o 1 dB. Powyższe dowodzi, że bezsporne naruszenie w toku postępowania art. 10 § 2 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, w szczególności, że jak wskazano wyżej organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych, które mogłyby być istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy wezwał pełnomocnika skarżącego w trybie art. 10 §2 k.p.a. do zapoznania się z materiałem sprawy, nie zmienia to jednak faktu, ż nie konwalidowało to naruszenia zasad procedur wyrażonych w art. 7, 77 k.p.a. Przy tym, trafnie zauważa skarżący, że organ odwoławczy pomimo, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) obliguje go ponownego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia, w razie konieczności także do uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 k.p.a.), nie uzupełnił braków postępowania wyjaśniającego. Ponadto należy też podnieść, że organy administracji obu instancji ustaliły, że zakład prowadzony przez skarżącego mieści się na terenie, przeznaczonym pod 1. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej, bliźniaczej jako podstawowe przeznaczenie; 2. usługi o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu, stanowiące uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu; 3. urządzenia obsługi technicznej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Podstawę tych ustaleń stanowi zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] który wszedł w życie w dniu 9 października 2009. Załączone w aktach fragmenty planu z 2009 roku zdają się potwierdzać tę tezę. Jednakże z treści §1 uchwały Nr [...] nie wynika, aby miejscowość T. podlegała tej regulacji, zaś opublikowana w Dz.Urz. Woj. [...] z [...] nr [...] poz. [...] uchwała tej samej Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., wskazuje miejscowość T., jako objęta tym planem. Natomiast dane zawarte w DZ. Urz. nie pozwalają na weryfikację obydwu planów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wyjaśnią i tę okoliczność, tym bardziej, że charakter terenu, na który ewentualnie oddziałuje hałas z zakładu skarżącego, przesądza o dopuszczalnych normach hałasu, zaś okoliczność niewyjaśnienia, który z planów dotyczy spornej nieruchomości podnoszony był w toku równolegle rozpoznawanej sprawy II S.A./Łd 19/11 w udziałem tożsamych stron postępowania. Reasumując, omówione wyżej naruszenia procedury doprowadziły do niewyjaśnieni okoliczności istotnych dla ustalenia okoliczności faktycznych istniejących w dacie rozstrzygania czynią niezbędnym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Z rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wynikają też zalecenia co do kierunków uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie wskazać należy, że charakter uchybień procesowych, zwłaszcza braki w ustaleniach faktycznych, bezspornych w dacie orzekania, czynią przedwczesnym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów ustawy o ochronie środowiska w zakresie ochrony przed hałasem. m.o.