II SA/Wa 1389/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., skierowanym do Szefa Biura Ochrony Rządu, A. R. zawarł wniosek o wydanie, na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a., decyzji przyznającej mu prawo do ekwiwalentu w łącznej kwocie [...] zł, na którą składa się kwota [...] zł, jako ekwiwalent za służbę ponad podstawową normę czasu służby, kwota [...] zł, jako ekwiwalent za nieudzielony płatny urlop okolicznościowy oraz kwota [...] zł, jako ekwiwalent za dni wolne od służby wraz z odsetkami ustawowymi. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Szef Biura Ochrony Rządu, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], poinformował wnioskodawcę, że roszczenie ww. ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie może uczynić zadość prośbie zainteresowanego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Szefa BOR, A. R. zawarł odwołanie od "decyzji" Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] czerwca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie prawa do ekwiwalentu w łącznej kwocie [...] zł. Przedmiotowe odwołanie Szef BOR przekazał, przy piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, celem służbowego rozpatrzenia. Po zapoznaniu się z ww. odwołaniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 134 K.p.a., w dniu [...] lipca 2011 r. wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Wymienione postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/11 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd podniósł, iż analiza przepisów ustawy o Biurze Ochrony Rządu, a w szczególności jej art. 25, prowadzi do wniosku, że minister właściwy do spraw wewnętrznych jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Szefa BOR w przedmiocie mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Sąd ocenił, że w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, organem właściwym do wydawania decyzji jest Szef BOR, w sytuacji, gdy taki obowiązek wynika z przepisów prawa. Skoro decyzję w pierwszej instancji wydał Szef BOR, to środkiem zaskarżenia będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, chyba że przepisy stanowią inaczej. W sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej, gdyż brak jest podstawy prawnej, a strona wnosi środek zaskarżenia od przekazanej jej w drodze pisma informacji, które traktuje jako decyzję, to złożony środek zaskarżenia powinien zostać procesowo rozpoznany przez podmiot, do którego skierowane było żądanie o wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym Sąd stwierdził, że Szef BOR niezasadnie przekazał odwołanie skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który je rozpoznał i wydał zaskarżone postanowienie, w sytuacji, gdy nie był właściwy w sprawie. Szef Biura Ochrony Rządu po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, działając na podstawie art. 134 K.p.a., w dniu [...] maja 2012 r. wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Szef BOR wyjaśnił, że A. R. w latach 2005-2006 oraz 2008 realizował zadania służbowe funkcjonariusza BOR w ramach ochrony placówki dyplomatycznej poza granicami kraju w Ambasadzie RP w B. Zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 z późn. zm.), roszczenia funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych mogą być dochodzone przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Wymieniona norma wskazuje szczególną właściwość sądu pracy do rozstrzygania kwestii związanych z należnościami z tytułu uposażenia i innych należności pieniężnych funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. W związku z czym odpowiedź udzielona A. R. przez Szefa BOR stanowi wskazanie przed jakim organem i w jakim trybie może dochodzić swoich roszczeń. Zdaniem Szefa BOR w rozpoznawanej sprawie decyzja odmawiająca podjęcia decyzji o przyznaniu prawa do ekwiwalentu finansowego nie mogła zostać wydana, albowiem brak było ku temu odpowiednich podstaw materialno-prawnych, a ewentualne wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej stałoby w sprzeczności z art. 97 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu i stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. A. R., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa BOR z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go "decyzji", 2) wskazanie na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby przyznano skarżącemu prawo do ekwiwalentu w łącznej kwocie [...] zł, na którą składa się kwota [...] zł, jako ekwiwalent za służbę ponad podstawową normę czasu służby, kwota [...] zł, jako ekwiwalent za nieudzielony płatny urlop okolicznościowy oraz kwota [...] zł, jako ekwiwalent za dni wolne od służby wraz z odsetkami ustawowymi; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie; - przepisów postępowania, w szczególności art. 104 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że zachodziły do tego podstawy. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie żądania zawartego w pkt 1 skargi oraz o jej odrzucenie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). – w zakresie żądania zawartego w pkt 2 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pismo Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] czerwca 2011 r. może być potraktowane jako decyzja administracyjna. Strona skarżąca z takiej kwalifikacji tego pisma wywodziła bowiem uprawnienie do jego zaskarżenia. W świetle powyższego należało dokonać analizy przedmiotowego pisma przez pryzmat normy art. 107 § 1 K.p.a. W myśl wyżej powołanej normy prawnej do niezbędnych elementów decyzji należy: oznaczenie organu, data wydania decyzji, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podkreślenia wymaga fakt, że nie wszystkie z wymienionych elementów decyzji, mają charakter równie istotny. Do najważniejszych z nich, których istnienie zrealizuje minimalne wymogi jakie pismo powinno spełniać, aby mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, należy zaś zaliczyć takie elementy jak: - rozstrzygnięcie co do zasadności żądania, - oznaczenie organu i stron postępowania, - podpis osoby upoważnionej do reprezentacji organu. Tylko łączne wystąpienie wszystkich z ww. składników sprawi, że zaistnieje możliwość potraktowania pisma jako władczego rozstrzygnięcia organu. Inaczej rzecz ujmując, brak któregokolwiek z powyższych elementów uniemożliwi uznanie, że dane pismo jest decyzją. Powyższy pogląd jest zbieżny z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych, co znajduje wyraz m.in. w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego już 20 lipca 1981 r. w sprawie o sygn. akt SA 1163/81, w którym stwierdzono, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ". Treść przywołanego orzeczenia wskazuje na to, że jednym ze szczególnie istotnych elementów decyzji jest rozstrzygnięcie o istocie zgłoszonego żądania. W rozstrzygnięciu organ musi się wypowiedzieć w zakresie merytorycznej zasadności żądania strony. Musi więc uzewnętrznić rezultat merytorycznego badania wniosku strony. W tym zakresie również wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02 sierpnia 1995 r. w sprawie o sygn. akt III SA 1225/94 stwierdzając, że "rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane, lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone". W świetle więc reguł ustalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak zawarcia w piśmie czytelnego rozstrzygnięcia organu sprawia, że pismo nie będzie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Sama już bowiem definicja decyzji, jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji, wskazuje na to, że rozstrzygnięcie jest koniecznym elementem tego aktu prawnego. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że pismo Szefa BOR z dnia [...] czerwca 2011 r. nie spełnia minimalnych wymogów, jakie ustawodawca w treści art. 107 § 1 K.p.a. określił dla decyzji. Okolicznością niebudzącą wątpliwości jest bowiem to, iż pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia. W badanym piśmie organ nie wypowiadał się co do zasadności żądania strony. Nie wyraził poglądu, czy żądanie uznaje za zasadne, czy też nie. Stwierdził jedynie, że nie może być adresatem takiego żądania. W świetle powyższego, jako zasadna jawi się konkluzja skarżonego postanowienia, że odwołanie, które zostało wniesione od pisma, a nie od decyzji, jest niedopuszczalne. Co zaś się tyczy argumentów skargi, dotyczących merytorycznej zasadności żądania głównego, to tutejszy Sąd nie wypowiadał się w tym zakresie. Ta materia wykraczała bowiem poza zakres objęty niniejszym postępowaniem. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). ----------------------- 7