V SA/Wa 1837/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. O. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] w dniu [...] marca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes ARiMR przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: E. G. [...], złożyła w dniu 14 maja 2008 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 w tym o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego w [...], wydał decyzję nr [...] na mocy, której przyznał płatność na 2008 r. do powierzchni 3, 04 ha na kwotę 544, 16 zł. Ponieważ przesyłka pocztowa nie została podjęta w terminie, została zwrócona do nadawcy. Przyznana płatność w dniu 17 grudnia 2008 r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez E. G. we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W związku z niedotrzymaniem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w posiadaniu wnioskodawcy i położonych na obszarze ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW do E. G. w dniu 15 kwietnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wystosował wezwanie w sprawie złożenia wyjaśnień. Przesyłka pocztowa po podwójnym awizowaniu została zwrócona do Biura Powiatowego w [...]. W związku z faktem przerwania przez ww. 5 letniego zobowiązania ONW Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Przesyłka pocztowa nie została podjęta w terminie i została zwrócona do adresata. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił E. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 1632, 48 zł. Przedmiotowa decyzja nie została podjęta w terminie i po podwójnym awizowaniu została zwrócona z adnotacją, iż adresat zmarł. W dniu 27 lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o przesłanie aktu zgonu E. G. W dniu 4 sierpnia 2010 r. do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu E. G. z którego wynika, iż zgon nastąpił w dniu [...] lipca 2008 r. Organ zauważył, że w związku ze śmiercią E. G. przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych, nie nastąpiło bowiem jej doręczenie co z kolei powoduje, że kwota należności ustalona w tej decyzji nie podlega zwrotowi na rzecz ARiMR. Wskazano również, że w dniu 4 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomił Prokuratora Rejonowego w [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przywłaszczenia środków pieniężnych na szkodę ARiMR przez osobę nieuprawnioną w związku ze śmiercią E. G. która nastąpiła przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. W konsekwencji powyższego w dniu [...] maja 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wydał postanowienie o umorzenie dochodzenia. W trakcie przeprowadzonego dochodzenia ustalono, iż T. O. miała wspólny rachunek bankowy z E. G. i tylko ona po śmierci matki miała upoważnienie do tego rachunku bankowego. Następnie w dniu 13 grudnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] skierował do T. O. wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie kontroli nienależnie pobranych płatności OB i ONW oraz pismo, w którym poinformował o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2008 przyznanej E. G. W dalszej kolejności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych E. G. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. T. O. w określonym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania dowodowego terminie nie zgłosiła się i nie przedstawiła żadnych dowodów w sprawie ani też nie złożyła żadnych oświadczeń. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił T. O. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 544, 16 zł. Przedmiotowa decyzja została podjęta przez Stronę w dniu 27 marca 2011 r. W następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, iż kwestionowana decyzja jest prawidłowa. Przypomniał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że T. O. pobrała płatności z tytułu ONW przyznane E. G. Śmierć E. G. nastąpiła w dniu [...] lipca 2008 r., czyli przed dniem wydania decyzji o przyznaniu płatności z tytułu ONW za rok 2008 tj. [...] grudnia 2008 r. W związku z powyższym mając na uwadze art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stroną w postępowaniu o przyznanie płatności z tytułu ONW była E. G. Z chwilą jej śmierci która nastąpiła przed dniem wydania decyzji przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Dlatego też decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznająca płatności z tytułu ONW E. G. z mocy prawa jest nieważna a co za tym idzie płatności, które na podstawie niej zostały zrealizowane należy zakwalifikować jako nienależne. T. O. mogła wystąpić w toczące się postępowanie w miejsce spadkodawcy jako spadkobierca E. G., na podstawie § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2007 r. Nr 68 poz. 448 z późn. zm.), który stanowi, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkobiercy, na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] o śmierci E. G. poinformowany został w dniu 4 sierpnia 2010 r. tj. po terminie określonym ww. rozporządzeniu. W świetle powyższego T. O. zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranej kwoty w wysokości 544, 16 zł. Organ przypomniał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie, z powodu niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Poza tym zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności z tytułu ONW za rok 2008 r., uznanych następnie za nienależnie pobrane nastąpiła w dniu 17 grudnia 2008 r., natomiast zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW wobec T. O. przyznawanych E. G. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało doręczone za potwierdzeniem odbioru w dniu 1 lutego 2012 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Jednocześnie nie można uznać, iż uchybiony został cztero letni okres na przeprowadzenie postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, ponieważ strona nie działała w dobrej wierze. Wskazano również, że w rozpatrywanej sprawie, płatność z tytułu ONW za 2008 r. przekazana na rachunek bankowy T. O. w dniu 17 grudnia 2008 r. nie wynikała z pomyłki ARiMR. Organ wydający decyzję w dniu [...] grudnia 2008 r. w której przyznał płatności z tytułu ONW na 2008 rok nie posiadał wiedzy, iż strona postępowania zmarła przed jej wydaniem tj. w dniu [...] lipca 2008 r. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W konkluzji organ stwierdził, że kwota płatności ONW za 2008 rok, przekazana na rachunek T. O. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 i ust. 5 ww. rozporządzenia. Decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2012 r. zaskarżyła w całości T. O. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" poprzez brak właściwego pouczenia o przysługującym skarżącej jako spadkobiercy E. G. uprawnieniach szczegółowo określonych w powołanym przepisie, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że roszczenie o zwrot nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych nie uległo przedawnieniu, a skarżąca nie działała w dobrej wierze oraz, że wypłata płatności za 2008 rok nie nastąpiła wskutek błędu ARiMR, co miało wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny w [...]; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od argumentów w niej podniesionych skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. W sprawie niesporne jest, że decyzja o przyznaniu płatności na rok 2008 której adresatem była wnioskodawczyni E. G. została wydana już po jej śmierci. Pozytywna decyzja w tym przedmiocie podjęta została przez organ w dniu [...] grudnia 2008 r., natomiast wnioskodawczyni zmarła [...] lipca 2008 r. Natomiast płatność przyznana na podstawie ww. decyzji przekazana została na rachunek wskazany przez beneficjenta w dniu 17 grudnia 2008 r. Była to kwota 544, 16 zł. W związku z powyższym organ uznał, iż decyzja wydana po śmierci strony nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych albowiem nie weszła ona do obrotu prawnego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest uznanie jej nieważności, a co za tym idzie uznanie nienależności płatności zrealizowanych na jej podstawie. Organ stoi jednak na stanowisku, że zobowiązaną do zwrotu płatności i to na podstawie przepisów prawa wskazanych w decyzji jest córka E. G. - T. O., a to dlatego że obie miały wspólny rachunek bankowy a po śmierci matki wyłącznie jej córka miała do niego upoważnienie. Organ uważa również, że podstawa odpowiedzialności T. O. wynika z § 7 ust 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 68 z 2007 r., poz. 448). Zdaniem sądu powyższe rozumowanie jest wadliwe. Paragraf 7 ust. 1 ww. regulacji stanowi, że w przypadku śmierci rolnika która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy który: 1) objął w posiadanie grunty rolne których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW, 2) zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodniej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem o którym mowa w § 2 pkt 1 złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach – w przypadku zaniechania jej w okresie objętym zobowiązaniem – składając oświadczenie na formularzu udostępnionym przez Agencję. W przypadku o którym powyżej mowa spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie dwóch miesięcy od dnia otwarcia spadku (§ 7 ust. 2). Analizując z jednej strony treść powyższego przepisu z drugiej zaś materiał zgromadzony w aktach sprawy stwierdzić trzeba, iż nie jest pewne nawet to czy T. O. była spadkobiercą E. G. Organ nie powołuje się, bowiem na żadne konkretne postępowanie spadkowe w następstwie którego T. O. zostałaby powołana do spadku w następstwie dziedziczenia ustawowego bądź testamentowego. Brak jest również jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że ww. złożyła wniosek o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia w terminie tamże wskazanym. W ocenie sądu powyższe okoliczności uzasadniają tezę, iż organ nie mógł w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ustalić T. O. nienależnie pobranych płatności. Brak było bowiem ku temu podstaw prawnych. Podkreślenia wymaga, iż organ podnosi, że decyzja o przyznaniu płatności z tytułu ONW za rok 2008 nie wywołała żadnych skutków prawnych, a postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją stało się bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 k.p.a. Dalej organ stwierdza, iż decyzja o której wyżej mowa jest z mocy prawa nieważna, nie wskazuje jednak na to czy istotnie wydana została jakakolwiek decyzja umarzająca postępowanie bądź stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. (przyznającej płatność z tytułu ONW za rok 2008). Bez znaczenia w sprawie jest również to, że przeciwko skarżącej było prowadzone postępowanie karne dotyczące przywłaszczenia środków pieniężnych na szkodę ARiMR. Postępowanie to zostało bowiem umorzone, a prowadzący je organ (Prokurator Rejonowy w [...]) nie stwierdził popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa. Zdaniem sądu nie mogą być podstawą odpowiedzialności skarżącej także powoływane przez organ przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 z 2008 r. poz. 634) oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...). Pierwszy z nich ma charakter ogólny i wskazuje jedynie na właściwość organu do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Treść drugiego z ww. przepisów przesądza o tym, że jego adresatem może być wyłącznie rolnik. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednak czy skarżąca jest czy też może być uznana za rolnika w rozumieniu tegoż przepisu. Nienależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż brak jest także innych przepisów prawa które mogłyby być podstawą żądania zwrotu od skarżącej w postępowaniu administracyjnym całości bądź części kwoty przelanej na konto E. G. Oznacza to, iż organ może ewentualnie rozważyć czy skorzystać z możliwości jakie dają przepisy prawa cywilnego dotyczące np. bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 k.c. i nast.) pamiętając wszakże o zakresie obowiązku zwrotu korzyści (art. 409 k.c.) oraz o wyłączeniach zwrotu nienależnych świadczeń (zwłaszcza z art. 411 pkt 2 k.c.). Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a.