II OSK 397/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 420/12 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 240/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę P. D. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego złożonych przez P. P. oraz E. M. i A. W., umorzył wznowione postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hotelu wraz z przyłączami, na posesji przy ul. [...] we W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że interes prawny P. P. w postaci prawa służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość nr [...] (podlegającą zainwestowaniu w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2010 r.) – znajduje potwierdzenie w zapisach ksiąg wieczystych. Świadczą one o istnieniu nieodpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości działki nr [...] na działce objętej pozwoleniem na budowę (nr [...]) oraz w granicach działki nr [...]. Organ wskazał, że działka nr [...] i inne działki sąsiednie – będące we władaniu Gminy W., zostały umieszczone w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, co oznacza możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Gmina W. jako strona postępowania zabezpieczyła interesy prawne wszystkich kolejnych właścicieli działek, korzystających ze służebności gruntowych zapisanych "piętrowo" wobec działki inwestora, poprzez przyjęcie do wiadomości faktu zaprojektowania w przedmiotowym budynku hotelowym przejazdu bramowego. Zaprojektowany przejazd bramowy, choć nie jest przejazdem pożarowym, spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, gwarantując "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Dostęp dla straży pożarnej zapewniają inne tereny przylegające do nieruchomości P. P. i do innych nieruchomości. Podobnie istnieje możliwość Przechodu i przejazdu przez inne nieruchomości, a szczególnie przez dużą działkę gminną nr [...], przylegającą do działki nr [...], dla wielu budynków w rejonie ul. [...]. W ocenie organu I instancji ustalenie przymiotu strony należy opierać na analizie definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zamieszczonej w art. 3 pkt 20 w kontekście zasady art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ I instancji za obszar oddziaływania projektowanego budynku hotelowego uznał następujące nieruchomości: działka [...] (teren inwestycji), działka nr [...], działka nr [...] oraz działka nr [...] (jako strefa oddziaływania pożarowego), działka nr [...] oraz działka nr [...] (jako działki z oddziaływaniem posadowienia fundamentów oraz przepisów pożarowych), a także działka drogowa nr [...] ze względu na budowę zjazdu i przyłączy. Wszystkie wymienione działki objęte są tym samym arkuszem mapy nr 24 i znajdują się w obrębie Stare Miasto. Organ, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśnił, na które działki i w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać. W obszarze tym, stwierdził organ, nie występują nieruchomości wnioskodawców. Zatem uznał, że zarówno co do wniosków o wznowienie postępowania, jak i w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest przekonany o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania. Ponadto sygnalizowane przez pełnomocników problemy komunikacyjne z wieloma działkami oddalonymi od ulicy [...], w szczególności, te które występują w trakcie wykonywania robót budowlanych noszą cechy roszczeń cywilnych, które kierowane winny być do sądu powszechnego. Organ dodał także, że jeśli postępowanie administracyjne z jakiegokolwiek powodu jest bezprzedmiotowe, to kwalifikuje się do umorzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. P., jak i E. M. i A. W.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przede wszystkim organ I instancji po wznowieniu postępowania nie przesądził, czy wniosek jest merytorycznie uzasadniony, tzn. czy istotnie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska organu I instancji, który rozpatrując wspólnie oba wnioski o wznowienie postępowania uznał, że sytuacja prawna i faktyczna wnioskodawców jest taka sama. Skarżący P. P. wywodził swoje uprawnienie do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu jako strona z faktu ustanowienia na działce nr [...] służebności gruntowej na rzecz działki nr [...], której jest właścicielem, co potwierdza zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, ustalony w oparciu o treść ksiąg wieczystych. Natomiast E. M. i A. W. nie są objęci prawem służebności, ustanowionym na działce nr [...]. Zatem sytuacja prawna właścicieli działki nr [...] i właścicieli działki nr [...] w odniesieniu do działki nr [...] nie jest taka sama. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę strony postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Według Wojewody Dolnośląskiego, sposób zagospodarowania nieruchomości, na której ustanowiono służebność, może mieć wpływ na zagospodarowanie terenu, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową. W przypadku działek nr [...] i [...] fakt zabudowy działki nr [...] i realizacja służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], poprzez przejazd bramowy, niewątpliwie, zdaniem organu II instancji, stanowić może ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki nr [...]. Zatem jej właściciel jest stroną w sprawie o pozwolenie na budowę obiektu, usytuowanego na działce nr [...]. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że P. P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dlatego też decyzja Prezydenta W. o umorzeniu postępowania wznowieniowego oparta na tej przesłance, winna być usunięta z obrotu prawnego. Stwierdzenie zatem przesłanki wznowienia postępowania powinno spowodować przystąpienie do rozpoznania sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Na tym etapie możliwe jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy o pozwolenie na budowę i w ramach tego postępowania badanie, czy dokumentacja projektowa spełnia wymagania, wynikające z przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności przez rozpatrzenie sprawy wznowionego postępowania przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie Prezydenta W. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] września 2010 r. Zażalenie na postanowienie nie wstrzymuje bowiem jego wykonania. W ocenie organu, inny ma natomiast status E. M. i A. W., właściciele działki nr [...]. Działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Na rzecz tej nieruchomości ustanowione są służebności: drogi koniecznej na działce nr 39/1 (przejazdu i przechodu przez przejazd bramowy) oraz przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Właściciele działki nr [...] nie mają więc ustanowionego prawa służebności na działce nr [...]. Korzystając dotychczas z tej działki mieli interes faktyczny nie zaś interes prawny. Nie można wymagać od inwestora, aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntów, z których korzystają w sposób faktyczny. W konkluzji organ stwierdził, że wobec różnego statusu wnioskodawców nieprawidłowe było załatwienie obu wniosków jedną decyzją. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić różny status wnioskodawców. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. D., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że P. P. przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we W.; - art. 10 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w zakresie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - art. 62 K.p.a. przez błędne jego zastosowanie w sprawie, wynikające z faktu przyjęcia, że inny jest status P. P. oraz E. M. i A. W. w ramach prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 240/12, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. W ocenie Sądu, celem ustawodawcy nie było wyjęcie ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20) spod regulacji publicznoprawnej i przeniesienie jej tylko i wyłącznie pod rządy prawa cywilnego, na co wskazuje wyraźnie pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi. Za celowościową wykładnią tych przepisów przemawia konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji, orzeczeń do organu wyższej instancji i wiążących regulacji prawa międzynarodowego w zakresie ochrony praw człowieka (red. Z. Niewiadomski: Prawo budowlane, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 130). Tak więc ograniczenia podmiotowe wynikające z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ingerują niewątpliwie w sferę praw i wolności chronionych konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 78 Konstytucji RP), pomimo że zakres tych ograniczeń nie znajduje uzasadnienia w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym kontekście interpretacja przepisów zaprezentowana przez organ odwoławczy jest prawidłowa. Ponadto Sąd wyjaśnił, że pojęcie "przepisów odrębnych", którym posługuje się art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to pojęcie nieostre, niewyraźne i niedookreślone, a więc przyjąć należy, że ustawodawca miał na uwadze wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z Prawa budowlanego (zawarte w innych ustawach i przepisach wykonawczych do nich oraz w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane). Dlatego też organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić na podstawie projektu budowlanego – również przy udziale właściciela nieruchomości władnącej jako strony postępowania – czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9) ze szczególnym uwzględnieniem praw wynikających z ustanowionej na działce nr [...] służebności gruntowej przechodu i przejazdu (nieruchomości obciążonej) dla właściciela działki nr [...] (nieruchomości władnącej). Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej odnosi się tylko do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie tylko faktyczny. W tym miejscu Sąd wyjaśnił na czym polega istota służebność gruntowej, z której wynika, że P. P. winien mieć przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę hotelu na działce nr [...], gdyż planowana inwestycja może ograniczać korzystanie w dotychczasowy sposób z nieruchomości władnącej stanowiącej własność P. P.. Natomiast pozostali wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie legitymują się żadnym prawem ograniczonym do nieruchomości inwestora, jak również ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego planowaną inwestycją. Jeżeli korzystali dotychczas z przechodu i przejazdu przez nieruchomość nr [...], to wyłącznie w ramach zaspokojenia swojego interesu faktycznego, który nie jest objęty ochroną prawną. W tych okolicznościach słusznie organ odwoławczy uznał, że postępowanie wznowieniowe winno być prowadzone oddzielnie z wniosku P. P. i z wniosku E. M. oraz A. W., ponieważ w niniejszej sprawie prawa wymienionych stron nie wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (art. 62 K.p.a.). Możliwość ochrony służebności gruntowej na gruncie prawa cywilnego, nie może zastąpić i wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej jako strony w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Ochrona petytoryjna, jak i ochrona posesoryjna nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości władnącej w trakcie trwania postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, pełnej i równoczesnej z tym postępowaniem ochrony prawnej. Sąd podkreślił, że właściciel nieruchomości, na której ustanowiono prawo służebności, nie może w szczególności oczekiwać, że gdy będzie tego wymagał rozwój gospodarczy jego nieruchomości, właściciel nieruchomości władającej będzie dostosowywał się do jego rozwoju i brał na siebie ciężar związanych z tym niedogodności dla swojej nieruchomości. Służebność, zgodnie z art. 288 K.c., powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Tak więc obowiązkiem właściwego organu I instancji, winno być przeprowadzenie postępowania wznowieniowego z udziałem P. P. i wydanie, w zależności od poczynionych ustaleń, decyzji merytorycznej stosownie do któregoś z rodzaju rozstrzygnięć zawartych w przepisie art. 151 K.p.a., albowiem w stosunku do P. P., wszczęte postępowanie wznowieniowe nie jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. W tych okolicznościach nie można zarzucić organowi II instancji naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 K.p.a. poprzez jakoby brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej co do zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadzał bowiem postępowania uzupełniającego, a zatem nie zebrał nowych dowodów poza tymi, które zgromadził organ I instancji, a które znane były niewątpliwie stronie skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że P. P. przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we W., wynikające z przyjęcia, że planowana inwestycja w zakresie budowy hotelu na działce nr [...] może ograniczać korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób z nieruchomości władającej stanowiącej własność P. P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. To, że w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie został wprost wymieniony podmiot, któremu przysługuje służebność gruntowa nie jest przesłanką decydującą o braku przyznania takiemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w oparciu o ten sam przepis, ale w związku z art. 28 K.p.a. w postępowaniu wznowieniowym bądź nieważnościowym. Zagadnienie to wymaga bowiem spojrzenia z innej perspektywy, tj. nie tylko literalnej treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim też istoty prawa własności i relacji tego prawa z prawem budowlanym. Elementem prawa własności jest bowiem prawo do zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które na gruncie prawa budowlanego jest realizowane przez zasadę wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego). Nie można więc postrzegać prawa własności jako zagadnienia odrębnego na gruncie prawa budowlanego. Prawo budowlane w zakresie prawa własności jest nośnikiem administracyjno-prawnej ingerencji organów władzy publicznej w to prawo. A więc mowa tu o wyjątku od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wykonywanie zaś prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy jest w zasadzie uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Jednym z warunków zagospodarowania nieruchomości i udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem wymóg zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) jaką powinna posiadać działka budowlana. Wykonywanie tych praw nierzadko może być gwarantowane przez ustanowienie służebności gruntowej na cudzej nieruchomości. Jest to więc jeden z wielu warunków umożliwiających w ogóle realizację prawa do zabudowy. W system ochrony prawa własności wpisuje się zatem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skoro ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu ma zapewnić właściwe korzystanie z oznaczonej nieruchomości, to nie można doprowadzać do sytuacji, że wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę wykonanie uprawnień właścicielskich w zakresie służebności będzie ograniczone, czy nawet zniweczone. W wyniku takich działań doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej (władającej), w tym na możliwość jej dalszego zagospodarowania. Dlatego właściciel nieruchomości władającej powinien mieć możliwość ochrony swojego interesu prawnego, tym bardziej jeżeli planowania inwestycja na działce nr 39/30 może ingerować z sposób korzystania z prawa służebności gruntowej ustanowionej na tej działce na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] – aktualnie P. P.. Dodatkowo wskazania wymaga, że w związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Z powyższego wywodu wynika, że z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ingerencja w prawo służebności może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władającej, w tym brak możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ administracyjny powinien wziąć to pod uwagę. Taka ingerencja powoduje, że nieruchomość władającą należy zaliczyć do obszaru oddziaływania nieruchomości, a tym samym właściciela nieruchomości władającej – do kręgu stron postępowania, wyznaczonego w niniejszej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. bo w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Prawidłowo Sąd I instancji dokonał zatem wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że P. P. przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we W., wynikające z przyjęcia, że planowana inwestycja w zakresie budowy hotelu na działce nr [...] może ograniczać korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób z nieruchomości władającej stanowiącej własność P. P.. Tym samym, w skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, że roszczenia wynikające z prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej powinny być dochodzone w stosownej procedurze przed sądem powszechnym i nie mogą być uwzględniane przez organ administracyjny w sprawie pozwolenia na budowę. Takie podejście do omawianego zagadnienia jest wynikiem niewłaściwego rozumienia instytucji Prawa budowlanego i obowiązków spoczywających na organach administracji orzekających w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2811/12). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.