II OSK 545/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 343/12 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz B. C. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 545 / 13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi B. C. uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał B. C. rozbiórkę obiektu budowlanego- tarasu przylegającego do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. D. w O., z wejściem z mieszkania nr 2, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ określił, że rozbiórce podlegają: metalowe przęsła balustrady, murowane słupki międzyprzęsłowe, płyta tarasu (element konstrukcji łącznie z wykończeniem płytkami ceramicznymi) oraz ściany wykonane z bloczków stanowiące wsparcie dla płyty tarasu. Jak wskazał organ, przedmiotowa budowla została wzniesiona w październiku 2010 r. Inwestorka B. C. uzyskała przed rozpoczęciem robót pozwolenie na montaż drzwi balkonowych oraz dokonała zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu przed mieszkaniem. Roboty zostały wykonywane bez dokumentacji projektowej i obejmowały wykonanie ścianek wraz z zasypaniem wnętrza tarasu, a na nich pionowej izolacji. Ściany tarasu wykonano z bloczków żwiro- betonowych na głębokości ok. 80 cm. W trakcie robót dokonano również zagęszczenia wewnątrz tarasu pospółką żwirową. Ścianki tarasu nie zostały powiązane z jego konstrukcją i są oddylatowane. Góra tarasu ułożona jest z płytek mrozoodpornych. Wykonano też pięć słupków z cegły klinkierowej oraz zamocowano metalowe przęsła. Ściana wokół tarasu wykonana jest z betonu monolitycznego, w części podziemnej posiada izolację pionową powłokową, natomiast powyżej terenu do warstwy wierzchniej tarasu z płytek ceramicznych na wysokość ok. 50 cm wykonany jest tynk cementowo- wapienny. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt budowlany (taras) jest odrębną budowlą związaną z gruntem na wykonanie, której koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że działka, na której go wykonano, położona jest w obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej inwestycji nie było prowadzone postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak też nie został złożony wniosek o jej wydanie. Strona złożyła jedynie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolno stojącego przydomowego ogrodu zimowego o powierzchni zabudowy 16,5 m2. W sprawie nie został zatem spełniony żaden z warunków z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego, dopuszczających prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Nadto przedmiotowy taras narusza § 319 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, chociaż naruszenie to jest usuwalne. Z uwagi jednak na fakt, że taras został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i stosownej decyzji o warunkach zabudowy, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. C., wskazując, że docelowym jej działaniem jest budowa ogrodu zimowego (oranżerii), na którą wymagane jest wyłącznie zgłoszenie (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Poczynione przez nią działania są etapem wstępnym, bowiem całość inwestycji została podzielona na etapy. Obecny etap zakładał stworzenie tarasu tzw. naziemnego, co do którego wymagane jest jedynie zgłoszenie. Organ powinien zaś dążyć do zalegalizowania zrealizowanej inwestycji. Pismem z dnia 23 marca 2012 r. B. C. poinformowała organ odwoławczy o powtórnym złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolno stojącego przydomowego ogrodu zimowego i wniosła o zawieszenie postępowania do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budowli. W odniesieniu do możliwości jego legalizacji organ II instancji powtórzył ustalenia i wnioski za organem I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. C., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenia dowodów z projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy dotyczących ogrodu zimowego. Skarżąca powtórzyła, że wybudowanie tarasu było utwardzeniem gruntu, stanowiącym pierwszy krok w budowie ogrodu zimowego, dla którego nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 3 oraz naruszenie art. 48 w związku z art. 49 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego oraz powtórzyła, że organ powinien dążyć do zalegalizowania zrealizowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a jego przedmiotem była budowa opisanego na wstępie tarasu. Biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót, jak również usytuowanie obiektu, jego stabilność oraz sposób wykonania i związania z gruntem, a także z budynkiem, Sąd podzielił dokonaną przez organy kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), stwierdzając jednocześnie, że może zostać nazwana tarasem z uwagi na otwarty charakter katalogu budowli. Równocześnie Sąd przyjął, że kwalifikacja wykonanego obiektu jako części budynku prowadziłaby do uznania, że nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego. Za błędne uznał Sąd twierdzenia skarżącej, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do utwardzenia terenu jak również jako bez znaczenia ocenił przyszłe zamiary inwestycyjne strony skarżącej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonane zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych innych niż te, jakie zostały rzeczywiście wykonane. Zdaniem Sądu ustalenie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej, obligowało organy do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. Ta, w ocenie Sądu, nie została przeprowadzona zgodnie z unormowaniami zawartymi w tym przepisie. Organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy ta nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 obwarowania, zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce. Sąd wskazał, iż jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż gdy na danym terenie brak jest planu miejscowego i należy dokonać oceny zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jednocześnie organ uzna, że spełniona jest przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, to rozstrzygnięcie z art. 48 ust. 1 powinno opierać się pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji, przytoczył też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji nie wydał postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 2 tej ustawy, które jest pierwszym aktem w procesie legalizacji. Po uzyskaniu od Prezydenta Miasta Opola informacji, że dla terenu objętego budową tarasu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wystosował do skarżącej jedynie wezwanie w trybie art. 50 K.p.a. do złożenia wyjaśnień odnośnie posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Uzyskał także od Prezydenta Miasta Opola informację, że dla skarżącej nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tarasu, jak również skarżąca nie złożyła wniosku w tym przedmiocie. Organ nadzoru budowlanego nie powiadomił jednak strony o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania legalizacyjnego oraz o konsekwencjach braku takiej decyzji. Ponadto, wobec przedłożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy ogrodu zimowego, nie wyjaśnił stronie przed wydaniem nakazu rozbiórki, że dla dokonania legalizacji wykonanego tarasu konieczne jest posiadanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego obiektu. W związku z tym, za zasadny Sąd uznał zarzut braku prawidłowych działań organów w zakresie realizacji zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przez co uniemożliwił skarżącej dokonanie legalizacji budowy. W ocenie Sądu, działanie organu polegające na zaniechaniu wydania postanowienia stanowi o naruszeniu art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a także art. 8 i art. 9 K.p.a. Nadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że uznanie przez organ I instancji za usuwalne naruszenia § 319 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oznacza, że została spełniona przesłanka legalizacji z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie w decyzji organu odwoławczego nie sposób doszukać się oceny w tym zakresie, jednak skoro utrzymano nią w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że jest ona prawidłowa, to organ odwoławczy zgodził się również i z tą oceną. Stwierdzenie spełnienia warunku z art. 48 ust. 2 pkt 2 obligowało organ do nałożenia na stronę postanowieniem obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Jak zaznaczył końcowo Sąd, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z ww. rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego w zakresie dokonania pełnej oceny co do spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, iż to na organie spoczywa obowiązek dowodzenia okoliczności umożliwiających legalizację samowoli budowlanej oraz błędne uznanie, iż organ w toku postępowania nie dopełnił obowiązków związanych z tzw. legalizacją samowoli budowlanej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji gdy organ wykazał, iż jego działanie było zgodne z przepisami prawa i postępowanie nie było dotknięte żadnymi wadami oraz nastąpiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie z poszanowaniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego co powinno skutkować nieuwzględnieniem skargi i jej oddaleniem. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy podkreślił, że podjął próbę legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej i ze swojej strony podjął wszelkie przewidziane prawem kroki. Wobec bierności skarżącej podjął nawet działania w celu ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności na temat, której strona nie chciała się wypowiedzieć i zwrócił się do Urzędu Miasta Opole o udzielenie informacji odnośnie ewentualnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu treść art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wskazuje, że inwestor powinien ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dysponować najpóźniej w chwili wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki i tylko okazać ją na żądanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do oceny, czy przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie spełniało wymogi postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak stwierdza organ odwoławczy we wniesionej kasacji, w toku postępowania podjęto próbę legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, którą z kolei Sąd pierwszej instancji ocenił jako naruszającą zasady ogólne prowadzenia postępowania administracyjnego. Odpowiadając na tak postawiony problem, podzielić należało racje przedstawione szczegółowo przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Przede wszystkim nie można zaakceptować przedstawionego przez skarżący kasacyjnie organ poglądu, zgodnie z którym inwestor powinien dysponować ostateczną decyzją o warunkach zabudowy najpóźniej w chwili wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki i tylko ją okazać na żądanie organu. Stanowisko takie stanowi nadmierne uproszczenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zupełnie przy tym pomija rządzące postępowaniem administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), udzielania informacji (art. 9 K.p.a.) oraz sposobu zbierania i oceny dowodów (art. 77 K.p.a.). W tym zakresie podkreślić trzeba, iż to organ prowadzi postępowanie administracyjne (jest jego "gospodarzem") i to on w toku prowadzonego postępowania musi wykazać, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a co z kolei będzie go obligować do wydania określonego w art. 48 ust. 1 tej ustawy nakazu rozbiórki. Nie zakłada to oczywiście całkowitej bierności strony, bowiem jak trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest prawem inwestroa, a nie obowiązkiem. Zatem możliwość ze skorzystania procedury legalizacyjnej zależy przede wszystkim od woli strony, ale również musi zakładać jej stosowną aktywność w tym zakresie. Nakaz rozbiórki winien być jednak orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej lub gdy strona nie przejawia chęci jej legalizacji. Trudno natomiast za takie działania uznać podejmowane w niniejszej sprawie próby uzyskania od strony lub innych organów informacji odnośnie tego, czy w sprawie została wydana stosowna decyzja o warunkach zabudowy. Uwzględniając informacyjny charakter decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzający, że obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa i możliwość ubiegania się o jej wydanie w trakcie postępowania w sprawie doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, trafnie Sąd pierwszej instancji w świetle zasad z art. 8 i art. 9 K.p.a. wyprowadził wymóg ze strony organu do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązku przedłożenia takiej decyzji w toku postępowania legalizacyjnego. W nawiązaniu do argumentacji kasacji stwierdzić trzeba, iż działania organu nie mają zastępować samej strony, ale umożliwić realizację jej praw poprzez poinformowanie o możliwości i sposobie legalizacji samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego. Tej cechy nie spełnia ani wezwanie strony do złożenia wyjaśnień, ani pomijanie wniosków strony o zawieszenie postępowania z uwagi na złożony, pomimo iż niewłaściwy, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bez znaczenia przy tym pozostaje zgłoszona w kasacji argumentacja, iż strona (inwestor) była reprezentowana w prowadzonym postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, bowiem zarówno art. 8, jak i art. 9 K.p.a. nie wprowadzają rozróżnienia stron na reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników i występujących osobiście, jak ma to miejsce przykładowo w art. 6 P.p.s.a. Z przyczyn wskazanych powyżej nie można podzielić twierdzeń Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż podjął on wszystkie niezbędne krotki zmierzające do legalizacji przedmiotowego tarasu. Sugerowana bierność skarżącej w zdecydowanej mierze wynikała z braku właściwej realizacji przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 9 K.p.a. Z tych też przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowanego. W sprawie nie przeprowadzono właściwie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego, co słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.