II GZ 82/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2257/12 o stwierdzeniu swojej niewłaściwości oraz przekazaniu sprawy według właściwości w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie umorzenia w części kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym postanawia: oddalić zażalenie UZASADNEINIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia z 22 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2257/12, w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], o odmowie umorzenia w części kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym – stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W. Ł. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wyżej wymienioną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie umorzenia części kary pieniężnej nałożonej decyzją K.-P. W. Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dawny tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., obecny: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r. na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." uznał swą niewłaściwość do rozpoznania skargi W. Ł. i wskazał jako właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. Sąd stwierdził, że art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowił podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego i obowiązywał do dnia 31 grudnia 2011 r. W tym stanie prawnym obowiązywał też art. 92a ust. 1 u.t.d., który dotyczył odpowiedzialności kierującego pojazdem, a także przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy za naruszenia w nim wskazane, gdzie orzekanie w sprawie grzywny następowało w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), w art. 1 pkt 16, zmieniono dotychczasowe brzmienie art. 92 i 92a u.t.d. Ustawa zmieniająca u.t.d. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Od tego dnia w rozdziale 11 u.t.d. dotyczącym kar pieniężnych, art. 92 u.t.d. stał się podstawą do orzekania o odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (kara grzywny), zaś art. 92a u.t.d. stał się podstawą do nałożenia kary pieniężnej w trybie administracyjnym. Sąd wskazał dalej, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 89, poz. 506 ze zm.), stosownie do § 1 rozporządzenia, przekazał rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 u.t.d. wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 30 maja 2011 r., a jego § 1 obowiązywał do dnia 12 czerwca 2012 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem z dnia 15 maja 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. z 29 maja 2012 r., poz. 604) w § 1, zmienił brzmienie § 1 rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2011 r. nadając mu następującą treść: "Rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.". Cytowany przepis obowiązuje od dnia 13 czerwca 2012 r. W ocenie Sądu zastosowanie literalnej wykładni obecnie obowiązującego § 1 rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2011 r. doprowadziłoby do sytuacji, w której przekazaniu do wojewódzkich sądów administracyjnych, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę, podlegałyby wyłącznie sprawy związane z nałożeniem kary pieniężnej w drodze decyzji wydanych na podstawie art. 92a u.t.d. po dniu 1 stycznia 2012 r., bowiem do dnia 31 grudnia 2011 r. decyzje w tym przedmiocie wydawane były na podstawie art. 92 u.t.d. Mając to na uwadze Sąd uznał, że oczywistym następstwem przekazania spraw w omawianym zakresie z WSA w W. pozostałym sądom, właściwym zgodnie z przepisem rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2011 r., będzie szybsze ich rozpoznawanie w pierwszej instancji, dogodniejszy dla stron dostęp do sądów i pełniejsza realizacja konstytucyjnego prawa do sądu, przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA w sytuacji gdy sprawa sądowoadministracyjna ma związek z nałożoną karą za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu (np. dotyczy ulg w spłacie należności lub prowadzonego postępowania egzekucyjnego), to do właściwości miejscowej wojewódzkich sądów administracyjnych należy zastosować przepis szczególny, a zatem § 1 rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wykładnia celowościowa powyższego przepisu pozwala przyjąć, że sprawa zainicjowana skargą W. Ł., dotycząca nałożenia na niego kary pieniężnej na podstawie art. 92 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., podlega przekazaniu właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, którym jest – z racji zamieszkania wnoszącego skargę na obszarze województwa [...] – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. (stosownie do § 1 pkt 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości – Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.). II Główny Inspektor Transportu Drogowego zażaleniem z dnia 4 grudnia 2012 r. wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył postanowienie w całości. Wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 13 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że sprawa podlega przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Argumentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał błędnej wykładni § 1 cyt. rozporządzenia, bowiem zastosowana przez Sąd wykładnia celowościowa nie może prowadzić do wykładni prawotwórczej, gdyż zmierza to do nadania zupełnie innej treści przepisom rozporządzenia, zastępując i modyfikując wolę ustawodawcy. Ustawodawca miał możliwość zredagowania rozporządzania w sposób wskazany w zaskarżonym postanowieniu, niemniej wykładnia sądowa nie może w tym zakresie zastąpić prawodawcy. Nadto działanie sądu doprowadziłoby do rozszerzającej wykładni wyjątków, a regulacja zawarta w rozporządzeniu jest wyjątkiem w stosunku do art. 13 § 2 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego zażalenie w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwość przekazania sprawy odnosi się wyłącznie do kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 92a u.t.d. Postępowanie w niniejszej sprawie jest pośrednio powiązane z wymierzeniem kary za naruszenie przepisów u.t.d. na podstawie art. 92 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. Zatem właściwym do rozpoznania tej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 13 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona (§ 2). Z kolei z § 3 tego przepisu wynika, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości. Kierując się takimi względami Prezydent RP w dniu 18 kwietnia 2011 r. wydał cytowane rozporządzenie w tym przedmiocie, które zostało znowelizowane rozporządzeniem z dnia 13 czerwca 2012 r. wraz z wprowadzeniem zmian w przepisach u.t.d. i sprawy z zakresu nakładania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kar pieniężnych na podstawie art. 92a u.t.d., przekazał do rozpoznawania tym wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Stwierdzić należy, że problem prawny w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował zmienione rozporządzenie z dnia 18 kwietnia 2011 r. przekazując sprawę ze skargi W. Ł. innemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (WSA w Ł.), w ocenie Sądu właściwemu do jej rozpoznania? Wskazać trzeba, że § 1 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed i po nowelizacji) stanowi, że przekazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostałym wojewódzkim sądom administracyjnym podlegają sprawy z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczące nałożenia kar pieniężnych. Jak powiedziano, nowelizacja rozporządzenia była spowodowana zmianami w u.t.d. W znowelizowanej ustawie, odwrotnie niż to miało miejsce poprzednio, art. 92a stał się podstawą do nakładania kary pieniężnej w trybie administracyjnym, a art. 92 stał się podstawą do nakładania kary grzywny. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., odmawiającą W. Ł. umorzenia w części kary pieniężnej, nałożonej własną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. za naruszenie przepisów u.t.d. na podstawie art. 92 u.t.d., zatem w stanie prawnym obowiązującym jeszcze przed nowelizacją u.t.d. Po nowelizacji podstawą prawną wymierzenia nałożonej na skarżącego kary pieniężnej stał się art. 92a u.t.d. Skoro zmianie uległa jedynie numeracja artykułów ustawy, natomiast istota działania podlegającego karze pozostała niezmieniona a sprawa szeroko rozumianego egzekwowania należności (odmowy umorzenia, rozłożenie na raty itp.) jest niejako pochodną nałożonej kary, uznać należy, że przekazanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji WSA w Ł. było zasadne. Wykładając § 1 rozporządzenia, w którym jest mowa o art. 92a u.t.d., Sąd pierwszej instancji zastosował wykładnię celowościową tego przepisu, nie zaś, jak stwierdził organ, wykładnię prawotwórczą. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której sprawy dotyczące nałożenia kar pieniężnych, wymierzonych przed nowelizacją u.t.d. na podstawie art. 92 ustawy, które wpłynęły do Sądu po dniu 1 stycznia 2012 r., byłyby rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (zgodnie z właściwością przyjętą w p.p.s.a.), natomiast sprawy z tego samego zakresu (kar pieniężnych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym), gdzie kara pieniężna została nałożona po dniu 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 92a u.t.d., byłby rozpoznawane przez wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie prezentowanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładni znowelizowanego § 1 rozporządzenia i w konsekwencji przekazanie jedynie spraw związanych stricte z nałożeniem kar pieniężnych, a wyłączenie z tegoż przekazania spraw niejako pochodnych w tej kwestii ograniczyłoby osiągnięcie celu rozporządzenia – prawidłowo omówionego przez Sąd pierwszej instancji – w sposób niewynikający bezpośrednio z treści przepisu. Stąd też ze względu na widoczną i zakładaną przez prawodawcę realizację zasady prawa do sądu za niewłaściwe należy uznać zarzucane przez organ uchybienie przez WSA w W. art. 13 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że do dnia wejścia w życie znowelizowanego rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2011 r. WSA w W. nie wydał zarządzenia o wyznaczeniu terminu rozprawy, a sprawę przekazano do sądu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Ł. było usprawiedliwione. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się na marginesie do wniosku strony o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zwiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.