II SA/Kr 1118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 19 października 2011r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie położonym w T. przy ul. [...], obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 3 listopada 2011r. W dniu 13 grudnia 2011r. wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożył R. T., współwłaściciel działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, oraz działki nr [...]. Wniosek uzasadniał tym, że jako strona nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. R. T. podniósł, że uczestniczył jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, powołując się na definicję strony zawartą w art. 28 kpa, twierdził, że nie jest możliwe zgodne z decyzją o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu inwestycji bez konieczności naruszenia działki nr [...], której jest współwłaścicielem. Szczególnie podkreślał takie elementy decyzji o warunkach zabudowy jak: rozwiązanie układu komunikacji wewnętrznej z rozdzieleniem ruchu pieszego i kołowego, zjazdu z ulicy [...], trzymetrowego pasa zieleni od strony wschodniej pawilonu. Podniósł również problem upublicznienia drogi wewnętrznej oraz pozbawienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi we wznoszonym przez niego budynku. Równocześnie wnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2011r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie, a postanowieniem z dnia 3 stycznia 2012r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jednakże postanowienie o odmowie wstrzymania zostało uchylone przez Wojewodę postanowieniem z dnia 23 lutego 2012r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując merytorycznie wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 2 kwietnia 2012r. znak: [...], którą na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 19 października 2011r. znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent stwierdził, że w przypadku decyzji pozwolenia na budowę, o tym, kto jest stroną postępowania, decyduje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prezydent podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i z tego tytułu nie wprowadza żadnych ograniczeń dla terenów sąsiednich. Prezydent przeanalizował także wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał, że inwestycja, na którą udzielono pozwolenia na budowę nie narusza przepisów regulujących kwestię odległości pomiędzy obiektami budowlanymi, naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach, a na terenie przedmiotowej inwestycji nie występują niekorzystne warunki geologiczne wymagające dodatkowych zabezpieczeń terenów sąsiednich. Odnośnie kwestii służebności przejazdu istniejącej na działce nr [...] objętej zakresem inwestycji Prezydent wyjaśnił, że służebność przejazdu jest ograniczonym prawem rzeczowym, a osoba, której ona przysługuje, nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości, a więc nie jest także stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Prezydenta realizowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza istniejącej służebności, gdyż obciążona służebnością działka nr [...] jest utwardzona nawierzchnią z kostki betonowej i wolna od zabudowy. Stwierdzając zatem, że R. T. nie ma przymiotu strony, Prezydent uznał, że nie może on skutecznie żądać wznowienia postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł R. T., zarzucając, że nie zostały uwzględnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dowody. Zdaniem R. T. przemilczany został fakt, że pierwotnie prace budowlane (przeprowadzenie sieci uzbrojenia terenu), bez jego zgody, planowano na działce nr [...]. Działkę tą włączono do komunikacji inwestycji i na cele drogi pożarowej, ograniczając do niej dostęp ze względu na przeprojektowanie zjazdu z drogi publicznej. Te okoliczności, w ocenie odwołującego się, świadczą o położeniu tej działki w obszarze oddziaływania obiektu i dowodzą, że odwołujący się powinien być stroną w tym postępowaniu. Zdaniem R. T. Prezydent Miasta nie traktuje na równi wszystkich obywateli, o czym świadczy fakt, że właściciele sąsiednich nieruchomości byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę domu usytuowanego na działce odwołującego się, zaś odwołującego się nie uznano za stronę w postępowaniu, co do którego złożył wniosek o wznowienie. Wojewoda decyzją z dnia 1 czerwca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje jedynie inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko te osoby, których nieruchomości, po pierwsze, znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego, po drugie - są właścicielami tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie ze względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcję) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na swe subiektywne odczucia ale ze względu na obowiązujące przepisy prawne, które ustalają reguły oceny, czy nieruchomości sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji w tym obszarze jego oddziaływania są położone. Wojewoda podzielił stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta, że brak jest możliwości przyznania R. T. przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowego ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.. Zdaniem Wojewody usytuowanie planowanej inwestycji nie powoduje oddziaływania na nieruchomości odwołującego się, które jedynie pozostają w sąsiedztwie działek, na których powstała inwestycja. Jednakże brak jest przepisu prawa, który wskazywałby, iż nieruchomości R. T. znajdują się w strefie oddziaływania zaplanowanego obiektu budowlanego. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają dla kwestionującego pozwolenie na budowę jakiegokolwiek ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości właśnie ze względu na planowaną inwestycję. W szczególności przepisami takimi nie są przytoczone przez organ I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) ani też przepisy Prawa budowlanego. Również w żądaniu wznowienia postępowania ani też w toku dalszego postępowania nie wskazano jednoznacznie, na czym miałoby polegać oddziaływanie planowanej inwestycji na działki nr [...] i [...] w obrębie [...], co uzasadniałoby przyjęcie, iż działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie był zasadny, to na mocy art. 151 § 1 pkt 1 kpa, prawidłowa była odmowa uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł R. T., zarzucając naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1, 9, 10, art. 6 art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 34 Prawa budowlanego; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Sąd uznał, że zarzuty skargi wskazujące na nieustalenie istotnych elementów stanu faktycznego były zasadne z powodów przedstawionych poniżej, to zaś skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W kontrolowanym postępowaniu organy rozstrzygały, czy zachodziły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Skarżący, domagając się wznowienia postępowania, powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, twierdząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 147 kpa z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Na pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Jeżeli brak jest takich podstaw, wydawane jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przypadku wniosku R. T. o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organy zasadnie wydały postanowienie o wznowieniu tego postępowania i przystąpiły do merytorycznego badania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Treść wniosku o wznowienie złożonego przez skarżącego powodowała, że zasadnicze znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia miało zbadanie, czy działki, których właścicielem jest skarżący (nr [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę. Trafnie organy powołały się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem prawidłowy był wniosek wyprowadzony przez organy, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko te osoby, których nieruchomości, po pierwsze, znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego, po drugie – są właścicielami (...) tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie ze względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcje) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na swe subiektywne odczucia ale ze względu na obowiązujące przepisy prawne, które ustalają reguły oceny, czy nieruchomości sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji w tym obszarze jego oddziaływania są położone. O ile jednak ogólne rozważania organów co do treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa były prawidłowe, to ich zastosowanie do konkretnych okoliczności związanych z badanym pozwoleniem na budowę było wadliwe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wznowienie decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wniosek zarzuca pozbawienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu, powinno polegać na szczegółowym zbadaniu i odniesieniu się do zarzutów podniesionych we wniosku o wznowienie nawiązujących do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym i decyzji, która ten projekt zatwierdziła. W kontrolowanym postępowaniu zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie znalazły się również w odwołaniu. W ocenie Sądu Wojewoda jako organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, a tym samym można mu zarzucić naruszenie art. 15 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Nie można bowiem uznać, że odwołanie zostało prawidłowo rozpatrzone, gdy uzasadnienie decyzji Wojewody zawiera głównie streszczenie przebiegu postępowania, przytoczenie przepisów prawa oraz powtórzenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji. W sytuacji, gdy w odwołaniu odniesiono się do konkretnych rozwiązań projektowych, które zdaniem skarżącego przemawiały za przyznaniem mu statusu strony, obowiązkiem Wojewody było skonfrontowanie podniesionych zarzutów z treścią projektu budowlanego oraz rozstrzygnięcie o zasadności tych zarzutów. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji bardzo ogólnie odnosi się do zarzutów odwołania i nie nawiązuje do treści projektu budowlanego, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak oprócz przedstawionych wyżej wad decyzji Wojewody, związanych z brakiem rozpatrzenia odwołania, należy też stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej, konieczne było ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co z kolei wymaga zbadania treści projektu budowlanego. W ocenie Sądu organy obu instancji nie uczyniły tego w sposób właściwy. Z akt administracyjnych wynika, że istnieją rozbieżności pomiędzy opisową częścią projektu budowlanego oraz rysunkiem projektu i te rozbieżności dotyczą kwestii mających wpływ na przyznanie skarżącemu statusu strony. W części opisowej projektu budowlanego zawarty został zapis (punkt 4.n), że "Dojazd pożarowy do budynku zapewniony jest na bazie istniejących rozwiązań komunikacyjnych: bezpośrednio od ulicy [...] układem dróg wewnętrznych dojazdowych, oznaczonych jako działki nr [...], [...] obręb [...]". Okoliczność ta wskazuje, że należałoby rozważyć, czy skarżący, jako współwłaściciel działki nr [...], nie powinien być uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, do której dojazd pożarowy będzie przebiegał po jego działce. Tymczasem na rysunku stanowiącym integralną część projektu budowlanego, a także w samej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę działka nr [...] nie została w ogóle ujęta. Te niewyjaśnione przez organy rozbieżności muszą być uznane za istotne, a ponadto kwestia dojazdu pożarowego nie jest jedyną okolicznością przemawiającą za tym, że planowana inwestycja może oddziaływać na działkę nr [...]. W toku wznowionego postępowania skarżący podnosił bowiem zarzut, że planowane przyłączenie inwestycji do sieci gazowej, wodociągowej i elektrycznej będzie wykorzystywało infrastrukturę usytuowaną na działce nr [...]. Treść warunków przyłączenia do sieci wodociągowej oraz elektryczne nie wymienia wprawdzie wyraźnie tej działki, ale za zasadne należy uznać zarzuty skarżącego, że organy nie zbadały, czy z określonych warunków przyłączenia nie wynika konieczność ingerencji w działkę skarżącego. Natomiast warunki przyłączenia do sieci gazowej jednoznacznie wymieniają działkę nr [...] jako "miejsce podłączenia do czynnej sieci gazowej" (pkt 11.3 warunków przyłączenia z dnia 26 maja 2011r.). Skoro zaś w toku postępowania wznowieniowego organy obu instancji nie odniosły się ani do podnoszonych przez skarżącego argumentów przemawiających za objęciem jego działki obszarem oddziaływania planowanej inwestycji ani do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkową projektu, to zdaniem Sądu było to naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zgodzić się ze skarżącym, że nie została wyjaśniona kwestia prawidłowości zaprojektowania drogi pożarowej dla planowanej inwestycji. Część tekstowa projektu budowlanego (punkt 4.n) przewiduje, że odległość krawężnika drogi od budynku ma wynosić 5-15 m, co jest zgodne z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030). W tym zakresie istnieje również rozbieżność z rysunkiem projektu budowlanego, na którym odległość ściany budynku do bliższej krawędzi drogi wynosi około 2 m. W toku postępowania organy nie wyjaśniały tej rozbieżności, co było niezbędne do zbadania prawidłowości zaprojektowania drogi pożarowej dla planowanej inwestycji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie wytkniętych wyżej rozbieżności pomiędzy częścią tekstową projektu budowlanego a rysunkiem projektu (wykorzystanie terenu działki nr [...] dla drogi pożarowej i budowy przyłączy) oraz przeanalizowanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Dopiero prawidłowe dokonanie tych ustaleń pozwoli na rozstrzygnięcie, czy zostało naruszone prawo skarżącego do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez R. T. wpisu od skargi.