VII SA/Wa 1647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 1 w związku z art. 28 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] sp. jawna, z dnia [...] stycznia 2012 r.- wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że z analizy przedstawionych ze zgłoszeniem materiałów wynika, że prace budowlane będące przedmiotem zgłoszenia wymagają pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ww. ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przedłożonym do zgłoszenia rysunkiem, przewidziano budowę ściany z płyt gipsowo-kartonowych dzielącą lokal na dwie części, z oddzielnymi wejściami do każdej z części z zewnątrz. W wyodrębnionej części zaprojektowano wykonanie łazienki poprzez budowę ścian działowych i instalacji sanitarnych, wodnej i kanalizacyjnej. Zdaniem organu z rysunku wynika, że przebudowy wymagała będzie również instalacja centralnego ogrzewania (grzejnik ogrzewający obecnie całe pomieszczenie znajduje się w miejscu przeznaczonym na łazienkę). Nadto budowa łazienki wymaga zapewnienia jej odpowiedniej wentylacji. Wyżej wymienione prace, zgodnie z art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane są przebudową i nie są wymienione w katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę - art. 29 ustawy Prawo budowlane, a więc wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od generalnej zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jako warunku niezbędnego do legalności wykonania robót. W ocenie organu rozdzielenie lokalu na dwie niezależne części powoduje konieczność uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej budynku, wyrażonej zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] złożył inwestor podnosząc, iż decyzja jest niezgodna z prawem, a organ dokonał dowolnej interpretacji treści zgłoszenia. Wbrew twierdzeniom organu prace objęte zgłoszeniem nie stanowiły przebudowy lokalu użytkowego nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Spółka dokonała bowiem zgłoszenia robót budowlanych, które miały polegać na postawieniu w lokalu użytkowym ścianek działowych kartonowo-gipsowych oraz urządzeniu łazienki. Zgodnie z art. 3 pkt. 7a ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a to w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Organ nakazał Spółce przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, instalacji wodnej i kanalizacyjnej oraz wentylacyjnej. Tymczasem pomieszczenie może być ogrzewane za pomocą grzejników elektrycznych, natomiast zainstalowanie umywalki oraz toalety nie wymaga nawet zgłoszenia. Ponadto w lokalu jest dwoje drzwi zewnętrznych, a więc ścianka działowa nie powoduje ingerencji w elewację zewnętrzną. Prace, które zgłosiła Spółka, nie mają zatem żadnego wpływu na części wspólne nieruchomości, nie powodują także powstania dwóch samodzielnych lokali użytkowych. Nadto wskazano, że ten sam organ [...] stycznia 2006 roku przyjął zgłoszenie robót obejmującą przebudowę ścianek działowych (załączono kopię zaświadczenia). Niezrozumiałe jest zatem, iż obecnie działanie inwestora uznaje za przebudowę, chociaż w obu przypadkach lokal nie zmienia swojego charakteru ani parametrów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] s.j. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. [...] spółka jawna, zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych. Z akt sprawy i wyjaśnień złożonych przez inwestora wynika, iż prace objęte zgłoszeniem polegać będą na postawieniu 3 ścian działowych z karton - gipsu oraz przebudowie wewnętrznej instalacji wodno kanalizacyjnej. Organ II instancji stwierdził, iż w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia się rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa to na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 74/07 z dnia 14 czerwca 2007 r.; wyrok WSA w Gliwicach II SA/Gl 524/07 z dnia 30 listopada 2007 r.). Postawienie ścianek działowych nie wymaga zatem dokonania zgłoszenia wykonania robót, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] podzielił także pogląd inwestora, iż do podłączenia umywalki i misy ustępowej nie jest wymagane zgłoszenie. Jednak taka sytuacja ma miejsce jedynie w przypadku bezpośredniego podłączania do istniejącej instalacji sanitarnej. Jednak w ocenie organu, druga część zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczy przebudowy wewnętrznej instalacji wodno - kanalizacyjnej. Jak wynika z załącznika graficznego nr [...] do wyjaśnień inwestora z dnia [...] kwietnia 2012 r. z istniejącego pomieszczenia sanitarnego, znajdującego się po podziale lokalu w południowo - wschodniej części lokalu, przeprowadzona zostanie wewnętrzna instalacja wodno - kanalizacyjna do nowo wydzielonego pomieszczenia sanitarnego. Pojęcie "przebudowa" definiowane jest jako zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogące dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i uzupełniających, np. związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu (wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt SA/Bk 855/02). Przebudowa wewnętrznej instalacji wodno - kanalizacyjnej, nie będąca budową nowego przyłącza, wykracza poza zakres normowania przepisów art. 29 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 405/05). Wydzielenie łazienki wymagać będzie zapewnienia jej odpowiedniej wentylacji. Zgodnie z § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "pomieszczenie higienicznosanitarne powinno mieć wentylację spełniającą wymagania przepisów rozporządzenia oraz przepisów odrębnych". Mając powyższe na uwadze stwierdził, iż wykonanie ww. robót budowlanych bez pozwolenia na budowę jest niezgodne z przepisami obowiązującego prawa. Spółka Jawna [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż wykonanie robót w lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w [...] wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 29 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog prac budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Wojewoda [...], dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, uznając że Spółka zamierza dokonać przebudowy lokalu użytkowego. Tymczasem zarówno ze zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2012 roku, jak i z załącznika graficznego nie wynika, iż instalacja wodociągowo-kanalizacyjna wewnątrz budynku będzie przebudowywana. Należało odróżnić prace polegające na podłączeniu umywalki i misy klozetowej do istniejącej w lokalu instalacji od przebudowy instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej lokalu. Jeżeli organ miał wątpliwości to powinien wyjaśnić, te kwestie, a nie poprzestawać na ogólnikowym stwierdzeniu, iż druga część zgłoszenia "(...) dotyczy zatem w rzeczywistości przebudowy wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej". Nie wiadomo na jakiej podstawie organy obu instancji uznały konieczność budowy całej instalacji wentylacyjnej. Zauważyć należy, iż w tym zakresie organ II instancji poprzestał na przywołaniu przepisu (§ 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), który ma jednak charakter ogólny i odwołuje się do innych przepisów prawa. Nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę winno znaleźć swoje potwierdzenie w stanie faktycznym danej sprawy oraz w obowiązującym prawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu decyzje organów wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zbadano w sposób należyty charakteru przeprowadzonych robót. Orzekające w sprawie organy nie ustaliły bowiem dokładnie zamiaru inwestycyjnego, poprzestając na jego domniemaniu. Zdaniem Sadu przedstawione przez inwestora dokumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia że w wyniku działań inwestora dojdzie do wydzielenia drugiego lokalu (użytkowego) w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jednocześnie wszelkie w tym zakresie wątpliwości powinny być usunięte poprzez żądanie od inwestora koniecznych wyjaśnień i oraz uzupełnienia dokumentacji technicznej. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji zasadniczo stwierdził w niniejszej sprawie, iż jedynie przebudowa wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej wymaga pozwolenia na budowę. Jednak Sąd poglądu tego nie podziela. Przebudowa wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej niewątpliwie nie mieści się w wyliczonych z art. 29-31 Prawa budowlanego. W konsekwencji ustalenie czy wymaga ono pozwolenia na budowę, czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą Prawo budowlane, wymaga oceny czy stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ww. ustawy. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ww. ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowa wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej niewątpliwie nie stanowi ani budowy, ani montażu ani remontu (polegającego na działaniach odtworzeniowych), ani wreszcie rozbiórki. Wątpliwości budzić może zatem jedynie przebudowa, która jako również objęta definicją robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do przebudowy wymaga jednak ustalenia, iż wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane definicji legalnej tego pojęcia. Przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego rozumianego stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury; Stwierdzić zatem należy, iż przebudowanie wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń (np. poprzez przeniesienie urządzeń sanitarnych w inne miejsce) w żadnej mierze nie zmienia się rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, 152, 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.