I OSK 1408/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 953/12 w sprawie ze skargi H. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 953/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił przyznania H. P. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku na zakup żywności w wysokości 520 zł w okresie od lutego do kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 8 lutego 2012 r. M. P. i H. P. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W dniu 16 lutego 2012 r., w miejscu zamieszkania wnioskodawców został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego organ I instancji ustalił, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 17-letnią wnuczką M. P. i mężem M. P. Na dochód rodziny w kwocie 2.107,41 zł, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. styczniu 2012 r. składały się: świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 775,66 zł (dochód umniejszony jest o kwotę 225,73 zł z powodu egzekucji sądowej - potrącenia niealimentacyjne), dodatek mieszkaniowy w wysokości 672,95 zł, pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w wysokości 658,80 zł. Decyzja dotycząca dodatku mieszkaniowego jest decyzją imienną i świadczenie przyznane jest personalnie na M. P., stąd też organ I instancji uznał kwotę dodatku mieszkaniowego za jego dochód. W trakcie wywiadu wnioskodawcy zadeklarowali, że wszystkie opłaty stałe związane z zamieszkaniem obecnie pokrywają samodzielnie. Stałe, miesięczne opłaty w zajmowanym i użytkowanym mieszkaniu wynoszą łącznie 1.398,32 zł, w tym te, które można uznać za niezbędne (czynsz, prąd, gaz, abonament RTV) 1.246,37 zł. Do wydatków zaliczono też kwotę 225,73 zł z tytułu potrąceń niealimentacyjnych. Biorąc pod uwagę dochód gospodarstwa domowego wnioskodawców organ I instancji uznał, że są oni w stanie w oparciu o posiadane środki finansowe zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe w zakresie zakupienia żywności. Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s." oraz biorąc pod uwagę poczynione ustalenia faktyczne organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na strukturę rodziny wnioskodawców, kryterium dochodowe dla trzyosobowego gospodarstwa domowego od spełnienia którego uzależnione jest przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej stanowi kwotę 1.053 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., odliczeniu od dochodu nie podlegają potrącenia inne niż alimentacyjne. Dochód osiągnięty przez rodzinę wnioskodawców w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w miesiącu styczniu 2012 r. był wyższy od kwoty 1.053 zł i wyniósł 2.107,41 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 702,47 zł. Dochód ten przekracza zatem ponad dwukrotnie kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej i nie kwalifikuje do objęcia pomocą społeczną w formie zasiłku celowego zgodnie z art. 39 u.p.s. W związku z powyższym organ I instancji dokonał także rozpatrzenia zgłoszonych wniosków pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego jaką daje art. 41 u.p.s., nie stwierdzając zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie stronie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. Organ I instancji rozważył również możliwość przyznania pomocy na podstawie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powołując się na art. 3 ust. 1 lit c oraz art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) stwierdzono, że wysokość dochodu uprawniającego gospodarstwo domowe wnioskodawców do powyższej pomocy nie powinna przekraczać kwoty 1.579,50 zł, na osobę 526,50 zł. Jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego, dochód w gospodarstwie domowym wynosi 2.107,41 zł, na osobę 702,47 zł, czyli również przekracza wskazane kryterium dochodowe. Organ I instancji podkreślił, że wielokrotnie wskazywał na możliwość wykorzystania w celu poprawy sytuacji rodziny wnioskodawców posiadanych przez poszczególnych członków rodziny zasobów własnych, takich jak mieszkanie, samochód. Jednakże w składanych dokumentach wnioskodawcy informowali, że organ administracji nie powinien sugerować możliwości wykorzystania posiadanych zasobów tak, by stały się one pomocne w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej, jak wnioskodawcy twierdzą, znalazła się rodzina. Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało przez H. P. Pismem z dnia 2 maja 2012 r. stanowisko w sprawie zaprezentował M. P. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że dochód w gospodarstwie domowym odwołującej przekracza kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie zasiłku celowego. Ponieważ skala przekroczenia kryterium dochodowego w tym gospodarstwie domowym przekracza również 150%, nie jest możliwe udzielenie pomocy żywnościowej w ramach Programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Przekroczenie kryterium dochodowego w gospodarstwie domowym odwołującej spowodowało konieczność rozpatrzenia jej wniosku pod kątem możliwości udzielenia pomocy w oparciu o normy wynikające z art. 41 u.p.s. W związku z przekroczeniem kryterium dochodowego warunkującego przyznanie zasiłku celowego podstawowego i przekroczeniem kryterium podwyższonego, które obowiązuje przy przyznawaniu świadczeń z programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", przy jednoczesnym braku szczególnej okoliczności będącej podstawą przyznania zasiłku celowego specjalnego, zaistniała podstawa do odmowy przyznania pomocy na zakup żywności we wnioskowanej wysokości 520 zł. Zgodnie bowiem z ustawą o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odwołująca posiada możliwości uzyskania własnych dodatkowych dochodów, poprzez wynajem na warunkach rynkowych mieszkania przy ul. [...]. Brak skorzystania z tej możliwości uzasadniało również odmowę przyznania pomocy na wnioskowane potrzeby. Sama ocena odwołującej się, że nie jest możliwe wynajmowanie na warunkach rynkowych lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Poznaniu nie przesądza o faktycznym i prawnym braku możliwości wynajmu tego lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli H. P. i M. P., zarzucając niezgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia oraz brak obiektywizmu organów obu instancji. Skarżący podkreślili, że nie przekraczają kryterium dochodowego w wysokości 150% o którym stanowi ustawa z 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest osiąganie dochodu nie przekraczającego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o kwoty pieniężne wskazane w art. 8 ust. 3 u.p.s. W dniu rozpoznawania podania skarżących przez organy obu instancji, kryterium dochodowe stosownie do § 1 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055 ze zm.) wynosiło 351,00 zł dla osoby w rodzinie. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji trafnie uznały, że rodzina skarżącego nie spełnia powyższego kryterium, dokonując w tym zakresie wykładni poszczególnych ustępów art. 8 u.p.s. oraz obliczenia dochodów osiąganych miesięcznie przez skarżącego i pozostałe osoby pozostające z nim w jednym gospodarstwie rodzinnym. Dochód rodziny skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w styczniu 2012 r. był wyższy od kwoty 1.053,00 zł (powstałej z pomnożenia liczby członków rodziny przez kwotę 351,00 zł) i wyniósł 2.107,41 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie dało 702,47 zł. Z tego powodu przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności było nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę, że organy obu instancji ustalając sytuację dochodową rodziny skarżących zasadnie uwzględniły również dodatek mieszkaniowy przyznany imiennie na M. P. Tego rodzaju świadczenie nie zostało wyłączone przez ustawodawcę w art. 8 ust. 4 u.p.s. z dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Katalog ten ma natomiast charakter zamknięty. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione. Organy obu instancji nie znajdując podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego w sposób prawidłowy rozważyły możliwość przyznania pomocy na podstawie ustawy z 2005 r. oraz specjalnego zasiłku celowego, o którym stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Tymczasem dochód rodziny skarżącego przekracza wskazane kryterium dochodowe, co skutkowało niemożliwością przyznania świadczeń pomocowych na podstawie ustawy z 2005 r. Niezależnym od kryterium dochodowego rodziny świadczeniem z zakresu pomocy społecznej jest specjalny zasiłek celowy, o którym stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s. Może on zostać przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jego uznaniowy charakter powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Szczególne przypadki muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonej w przepisie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji organy analizując sytuację życiową rodziny skarżących oraz biorąc pod uwagę innego rodzaju świadczenia z zakresu pomocy społecznej przyznane skarżącym trafnie uznały, że w odniesieniu do skarżących nie zachodzi tego rodzaju sytuacja przemawiająca za przyznaniem zasiłku o charakterze specjalnym. Ponadto organy słusznie zwróciły uwagę, że skarżący mają możliwość uzyskania własnych dodatkowych dochodów przez wynajęcie na warunkach rynkowych mieszkania znajdującego się przy ul. [...]. Skarżący nie wyjaśnili jak dotąd dlaczego skorzystanie z tej możliwości uzyskania dodatkowych środków finansowych nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył jednakże, że wniosek o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej został złożony w dniu 6 lutego 2012 r. przez oboje skarżących. Prezydent po przeprowadzeniu dnia 16 lutego 2012 r. wywiadu środowiskowego z H. P., tylko ją oznaczył jako stronę i zarazem adresata decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Tymczasem w decyzjach zarówno organu I, jak i II instancji pominięty został udział skarżącego M. P. Uchybienie to, w ocenie WSA w Poznaniu, nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący wraz z małżonką miał zapewniony czynny udział na wszystkich etapach toczącego się postępowania, przedstawiając organom swoje twierdzenia oraz zapoznając się z wydanymi decyzjami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. P. i M. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, względnie o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżących kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a to dlatego, iż organy administracyjne I i II instancji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie są uprawnieni do uzyskania świadczeń pomocy społecznej z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na okoliczność, że ani Prezydent Miasta Poznania ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie przeprowadziły rzetelnego badania stanu faktycznego sprawy i nie zweryfikowały w należyty sposób, czy co do skarżących nie ziściła się podstawa przyznania świadczeń na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organy administracji nie zrealizowały należycie swojego podstawowego obowiązku, nakreślonego zwłaszcza przepisami artykułów 7, 8 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Ponadto wyjaśnienia wymaga, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu oparta została m.in. na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten w sposób jednoznaczny przesądza o wyjątkowym charakterze zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. O możliwości przyznania pomocy z powołanego przepisu nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11 oraz z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07). Specjalny zasiłek celowy oraz zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika, że w taki sposób Sąd I instancji zinterpretował instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jego przyznanie winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, które zostały rozważone w kontekście przesłanek materialnoprawnych, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, zaś jego ocena nie nosiła znamion dowolności. Za przyznaniem wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej nie przemawia aktualna sytuacja życiowa rodziny skarżących, bowiem dochód osiągnięty przez rodzinę wnioskodawców w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 2.107,41 zł co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 702,47 zł. Zatem ponad dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszących skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.