II GSK 718/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1774/12 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożenie sankcji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. – stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L. 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009" oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą" oraz art. 104 kpa – przyznał K. K. jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] PLN oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [...] PLN. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do płatności uzupełniających do grupy upraw podstawowych, płatność została odmówiona i nałożono sankcję. Stawka uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2011 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2011 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 1422) i wynosi [...] zł. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2011 do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 39, 70 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. W dalszej części motywów zwrócono uwagę, że w dniu 16 maja 2011 r. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2011. We wniosku producent zadeklarował do uzupełniającej płatności podstawowej działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W trakcie kontroli administracyjnej został wykryty błąd polegający na zadeklarowaniu do płatności rośliny, do której w 2011 r. nie przysługuje uzupełniająca płatność podstawowa. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 9 marca 2009 r., orzech włoski nie znajduje się w wykazie roślin kwalifikujących się do płatności uzupełniających. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne deklarowane do płatności uzupełniającej muszą być położone na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Z tego też względu powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, że zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 100,00%. W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego o ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżona decyzję, powielając argumentację organu I instancji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący składając wniosek obszarowy złożył zarazem oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania dopłat bezpośrednich poprzez złożenie podpisu na wniosku pod umieszczonym tam oświadczeniem, a zatem winien wskazać powierzchnię rzeczywistą spełniającą wymagania ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie ustaloną w oparciu o dane historyczne, które uległy dezaktualizacji Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności winna być przez wnioskodawcę zweryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym, z wyłączeniem terenów nie kwalifikujących się do objęcia płatnościami (takich jak tereny zadrzewione, zabudowania, drogi, rzeki, inne zbiorniki wodne). W związku z tym, iż producent rolny obrysował granice działki rolnej i określił powierzchnie upraw tym samym należy uznać, że pomiar rzeczywistej powierzchni gruntów uprawnionych do płatności dokonany został prawidłowo, albowiem granice działek rolnych określone na szkicu wykonanym w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni są wiernym odzwierciedleniem obrysu tychże działek na załączniku graficznym dostarczonym przez Wnioskodawcę. Zdaniem Sądu przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy. Organ w toku prowadzonego postępowania dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. W ocenie Sądu niekorzystne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie jest wynikiem braku należytej staranności, a nawet zaniedbania ze strony samego skarżącego. Sąd podniósł, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć wniosek o przyznanie płatności obszarowych wyłącznie w zakresie żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę i nie może przekraczać jego zakresu. Tak więc we wniosku zgłoszone zostało do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) – [...] ha (działki rolne: A1 o powierzchni [...] ha, B1 o powierzchni [...] ha oraz C1 o powierzchni 28,90 ha) deklaracja roślin uprawnych w plonie głównym: orzech włoski. Jednakże zgodnie z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw nie są objęte uprawy orzecha włoskiego, wobec czego strona nie mogła otrzymać przedmiotowej płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach A1, B1 oraz C1. Wobec powyższego nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., gdyż to strona złożyła przedmiotowy wniosek pod którym złożyła własnoręczny podpis, potwierdzając tym samym prawidłowość danych w nim zawartych. Dlatego też należy uznać, że strona swoim własnym staraniem winna wypełniając wniosek zapoznać się z wymogami determinującymi przyznanie danych typów płatności. Ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia uzupełniającą płatnością obszarową, uzupełniająca płatność obszarowa została Wnioskodawcy odmówiona oraz zostały nałożone sankcje wieloletnie w wysokości 10886,93 zł. Sąd podniósł, że na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującej wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 kpa, to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających w zakresie treści wniosku. W istocie musiałby on podejmować czynności z urzędu, prowadzące do konwalidacji niezgodnego z prawdą oświadczenia wnioskodawcy, a to – jak wspomniano – nie należy do obowiązków organu. K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wydanej z naruszeniem przepisów k.p.a., to jest art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie to na organach administracji ciąży obowiązek wykazania inicjatywy w kierunku podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia wszelkich niejasności w konkretnej sprawie. Wynika to wprost z art. 7 k.p.a., który stwierdza, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają ponadto czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Zasada informowania jednostek przez organy administracji publicznej o treści norm prawnych istotnych w sprawie (art. 9 k.p.a.) jest jedną z fundamentalnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), elementem konstrukcyjnym relacji między tymi podmiotami. Mając na uwadze obowiązek ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z art. 7 k.p.a. wynika, że organ powinien każdorazowo rozważyć, co leży w obiektywnie postrzeganym interesie abstrakcyjnie ujmowanego obywatela, a następnie wyjaśnić stronie postępowania, co powinna uczynić, aby mogła ona ów słuszny interes zrealizować. Przechodząc do oceny zarzutów trzeba wyjaśnić, że organ nie zaniechał żadnej czynności procesowej zmierzającej do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie naruszył również zasady praworządności. Prowadził również postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obecne przerzucanie przez stronę skarżącą odpowiedzialności na organ za swoje działanie nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny dowodów, bez przekroczenia granic zasady swobodnej oceny dowodów. Przepis art. 151 ustawy p.p.s.a. określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W opinii składu orzekającego rozpatrującego niniejszą sprawę zarzucane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie WSA w Warszawie. Istotę naruszenia art. 151 p.p.s.a. postrzega więc skarżący w fakcie, że WSA nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze do Sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, trafnie WSA w Warszawie zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 ustawy p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.