II SAB/Rz 40/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku skarżących A. S. i W. S. z dnia 14 maja 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S. i W. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SAB/Rz 40/12 Uzasadnienie Pismem z dnia 14 maja 2012 r. A. S. i W. S., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]) i z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]). Powyższymi decyzjami ustalono dla M. C. warunki zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, dojazd do drogi publicznej i parkingi na terenie" planowanych do realizacji na części działki nr 7 obr. [...] przy ul. N. i ul. T. w R. Jako podstawę prawną wnioskodawcy wskazali art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."). Zarzucili, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając obszernie wniosek podali, że w procedurze administracyjnej pominięte zostały strony postępowania, decyzje nie zawierały obowiązkowych elementów określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze tak sformułowany wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poinformowało A. S. i W. S., że zarzut pominięcia stron w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, ale w trybie wznowienia postępowania. Tak sformułowane zarzuty powodują niedopuszczalność prowadzenia konkurencyjnego postępowania nieważnościowego. Z tych względów Kolegium wezwało składających wniosek o jednoznaczne sprecyzowanie czy ich podanie zawiera zarzut stanowiący podstawę wznowienia czy też żądanie stwierdzenia nieważności. W wezwaniu tym zawarto pouczenie, że należy go wykonać w terminie 7 dniu pod rygorem uznania, że ich wniosek zostanie rozpatrzony w trybie wznowieniom tj. zgodnie z dotychczasowymi zarzutami. W odpowiedzi A. S. i W. S. w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. wyjaśnili, że ich wniosek z dnia 14 maja 2012 r. winien być potraktowany jako wniosek o podjęcie przez SKO postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego, prowadzącego do stwierdzenia nieważności wymienionych w tym wniosku decyzji Prezydenta Miasta [...], w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. Zaznaczyli jednocześnie, że w wypadku gdyby wynik postępowania nieważnościowego wskazałby na brak rażącego naruszenia prawa, ich wniosek winien być potraktowany jako wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wznowieniowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 30 lipca 2012 r. ([...]) przekazało Prezydentowi Miasta [...], zgodnie z właściwością podanie A. S. i W. S. z dnia 14 maja 2012 r. żądające wznowienia postępowania. Kolegium podało, że wskutek wezwania ustaliło, że wnioskodawcy mimo błędnej nazwy podania dopuszczają by ich sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie wznowienia postępowania, w przypadku braku podstaw nieważności kwestionowanych decyzji (co w ocenie Kolegium jest bezsporne). W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. A. S. i W. S. wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa. Wyżej wymienieni zażądali rozstrzygnięcia ich wniosku z dnia 14 maja 2012 r. w drodze decyzji. Podnieśli, że wyraźnie wskazali "obszary" rażącego naruszenia prawa, czego konsekwencją winno być wszczęcie przez Kolegium postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalających warunki zabudowy. W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. ([...]) zawiadomiło, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznane zostało za nieuzasadnione. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania podało, że we wstępnej fazie rozpatrywania wniosku A. S. i W. S. ich podanie zostało ocenione jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami ustalającymi warunki zabudowy. Mimo zatytułowania podania jako "wniosek o stwierdzenie nieważności", główny zarzut wnioskodawców wskazywał na wadliwość decyzji wynikającą z pominięcia stron postępowania bez ich winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), co oznaczało, że decyzje takie można zwalczać wyłącznie w ramach postępowania o wznowienie, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Dlatego też strony zostały wezwane o sprecyzowanie zakresu żądania. Pouczono je o konieczności zmiany uzasadnienia tego podania, gdyby ich zamiarem nadal było ubieganie się o stwierdzenie nieważności dotychczasowych decyzji. Mimo upływu terminu podanie nie zostało uzupełnione o uzasadnienie pozwalające zakwalifikować je jako żądnie stwierdzenia nieważności. Strony ograniczyły się jedynie do podtrzymania dotychczasowego stanowiska o stwierdzeniu nieważności decyzji i alternatywnie (jeżeli wniosek nie przyniesie zamierzonego rezultatu) dopuścili by ich żądanie podlegało rozpatrzeniu w trybie wznowienia postępowania. Kolegium uznało, że przemilczenie wezwania w zakresie obejmującym nakaz uzupełnienia uzasadnienia podania spowodowało przekazanie w dniu 30 lipca 2012 r. tego podania właściwemu w sprawie wznowienia postępowania organowi. Nie zgadzając się z powyższym A. S. i W. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nie wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalających warunki zabudowy. Zarzucili naruszenie art. 158 § 1, art. 104 i art. 107 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, w drodze decyzji. Zawnioskowali o rozpatrzenie ich wniosku z dnia 14 maja 2012 r. w drodze decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymując dotychczasową argumentację i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że brak merytorycznego rozpatrzenia przez organ powołanych w ich wniosku z dnia 14 maj 2012 r. przesłanek wskazujących na nieważność decyzji nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Organ by ustalić swe stanowisko musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające istotę problemu, podejmując stosowną decyzję (odpowiadającą wymogom z art. 107 K.p.a.). Podali, że we wniosku z dnia 14 maja 2012 r. szczegółowo omówili obszary rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Kolegium stwierdzając, że naruszenie prawa nie wystąpiło, bądź wystąpiło w stopniu niepozwalającym uznać go za rażący, winno przedstawić uzasadnienie tej argumentacji w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. W ocenie organu skarga winna zostać odrzucona bowiem jej przedmiotem, co wynika z nagłówka, uczyniono "odmowę usunięcia naruszenia prawa" tzn. czynność procesową, w której Kolegium rozpatrzyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc zaś o oddalenie skargi Kolegium podało, że jako organ niewłaściwy podjęło akt kończący postępowanie wszczęte przed nim. Po uznaniu, że nie jest organem właściwym w sprawie pismem z dnia 30 lipca 2012 r., przekazało podanie (zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania) według właściwości Prezydentowi Miasta [...]. Dodatkowo Kolegium podniosło, że ustalenie właściwości Prezydenta Miasta [...] okazało się prawidłowe, bowiem strony nie tylko nie cofnęły wniosku o wznowienie postępowania, ale wniosły o jego zawieszenie (wniosek z dnia 3 sierpnia 2012 r.). Również Prezydent Miasta [...] przyjął, że podanie uruchomiło postępowanie wznowieniowe oparte na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w przeciwnym bowiem razie skierowałby wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość. W piśmie procesowym z dnia 11 września 2012 r. A. S. i W. S. zwrócili uwagę na mylne i niepełne cytowanie przez Kolegium w odpowiedzi na skargę złożonych przez nich wyjaśnień. Podkreślili, że wyraźnie domagali się wszczęcia postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności powołanych we wniosku decyzji Prezydenta Miasta [...]. Przekazanie do rozpatrzenie Prezydentowi Miasta [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosku, było sprzeczne z dyspozycją strony skarżącej, precyzyjnie wyrażoną w pierwotnym wniosku z dnia 14 maja 2012 r. Nierozpoznanie tego wniosku zgodnie z żądaniem strony (w trybie art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a.) powoduje, że SKO pozostaje w bezczynności. Końcowo skarżący zawnioskowali o wymierzenie organowi grzywny, w myśl art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." wspomniana kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie zatem bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów i czynności. Przesłanka ta została niewątpliwie spełniona, gdyż w kontrolowanym postępowaniu skarżący domagali się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyszczególnionych w ich wniosku z dnia 14 maja 2012 r., czyli wydania rozstrzygnięcia w myśl art. 158 § 1 K.p.a. Skuteczne uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na bezczynność organu wymaga uprzedniego wypełnienia obowiązku wyczerpania przysługujących skarżącym środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). Przesłanka ta została w sprawie spełniona, gdyż pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. skarżący skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wobec niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. Wspomniane wezwanie zostało uznane za nieuzasadnione, pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...] (doręczonym skarżącym w dniu 22.08.2012 r.). Wniesienie skargi do Sądu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zatem dopuszczalne. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym przez prawo terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Knysiak – Molczyk i M. Romańska: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy wydania aktu mimo ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest więc ustalenie, że organ administracji był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle powyższego, należy stwierdzić tak rozumianą bezczynność organu administracji w zakresie załatwienia złożonego przez skarżących wniosku z dnia 14 maja 2012 r. Wspomnianym wyżej pismem zatytułowanym: "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca [...], [...] i [...] sierpnia 2008 r. dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych p.n. budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, dojazd do drogi publicznej i parkingi na terenie", planowanych do realizacji na części działki nr 7 obr. [...], przy ul. N. i T. w R. Wskazując, że powyższe decyzje Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podali m.in., że w procedurze administracyjnej pominięto rzeczywiste strony postępowania. Skutkowało to, jak wynika z lektury akt administracyjnych, skierowaniem przez SKO do skarżących wezwania (na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 64 § 2 K.p.a.) do uzupełnienia podania poprzez jednoznaczne określenie, czy zawiera ono zarzut stanowiący podstawę wznowienia postępowania (zgodnie z jego treścią), czy też żądanie stwierdzenia nieważności (zgodnie z jego nagłówkiem). W nadesłanej odpowiedzi (pismo z dnia 20.07.2012 r.) skarżący stwierdzili: "Konsekwentnie wyjaśniamy, iż wniosek z dnia 14 maja 2012 r. winien być traktowany jako wniosek o podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego, prowadzącego do stwierdzenia nieważności powołanych we wniosku decyzji Prezydenta Miasta [...] w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." Dopiero niejako alternatywnie – gdyby wynik postępowania nieważnościowego wskazał na brak rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) – dopuścili możliwość rozpoznania w/w wniosku w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W takiej sytuacji jednoznaczne i kategoryczne sklasyfikowanie wniosku skarżących z dnia 14 maja 2012 r. jako "żądanie o wznowienie postępowania" w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta [...], opisanymi w tym wniosku, nie może uzyskać akceptacji Sądu. Otóż z uzasadnienia wspomnianego wyżej wniosku z dnia 14 maja 2012 r. wynika, że zawarta w nim argumentacja, z odwołaniem się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przedstawiona została na poparcie zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalających warunki zabudowy. Wprawdzie w tymże wniosku jako jeden z przykładów rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] wymieniono "pominięcie w procedurze administracyjnej rzeczywistych stron postępowania" – co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – to jednak w ocenie Sądu, z uwagi na pozostałe przykłady rażącego naruszenia prawa wymienione we wniosku, jako również treść jego uzasadnienia, nie było żadnych podstaw do zwolnienia się organu z załatwienia żądania skarżących dotyczącego stwierdzenia należności decyzji Prezydenta Miasta [...] (art. 61 § 1, art. 157 § 1 K.p.a.). Trzeba również zauważyć, że w pouczeniu zawartym w wezwaniu skierowanym do skarżących (pismo z dnia 16.07.2012 r.) zamieszczony został passus, iż wezwanie należy wykonać pod rygorem przyjęcia przez organ (SKO), że żądania skarżących podlegać będą rozpatrzeniu "w trybie wznowieniowym, tzn. zgodnie z dotychczasowymi zarzutami". W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest jednakże przepisu zezwalającego organowi na stosowanie tego rodzaju "rygoru" (w istocie swobodnej jego oceny), a przede wszystkim nie stanowią takiego umocowania przepisy art. 50 § 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. wymienione w podstawie wspomnianego wyżej wezwania. Stanowisko skarżących, zaprezentowane we wniosku z dnia 14 maja 2012 r. i pozostałych pismach nadesłanych przez nich do organu, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu; zmierzali oni do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też podejmowane przez organ czynności nie były prawidłowe, a wskazanie na konkurencyjność tzw. trybów nadzwyczajnych (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania administracyjnego) nie usprawiedliwia błędnego, w warunkach sprawy niniejszej, postępowania organu. Zignorował on bowiem bez wątpienia przepis art. 66 § 1 K.p.a. (nie rozpoznając należącego do jego właściwości wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że istnieje bezczynność organu (przekroczył on określone prawem czasowe granice załatwienia sprawy) i dlatego na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 P.p.s.a.