VII SAB/Wa 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. z dnia [...] października 2011 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Sp. z o.o. w W. wniosła w dniu 5 stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i dojazdem na dz. nr [...],[...] oraz [...],[...] z obrębu [...] dla zjazdu, na terenie dzielnicy [...] . We wniosku wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 30 dni oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wskazała, że skargę poprzedziło wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność Prezydenta [...] oraz zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2011 r. (k:52 akt sprawy sądowej) Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2012r. sygn. akt VII SAB/Wa 16/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności Prezydenta [...]. Sąd uznał, że w chwili orzekania przez Sąd bezczynność organu, która była przedmiotem zaskarżenia nie zachodziła ponieważ. Prezydent [...] w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 4 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił inwestorowi [...] Sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem na wskazanych działkach. Uzupełniając skargę na przewlekłość postępowania pełnomocnik skarżącej wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2011r. inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...],[...] oraz [...]. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2011r., organ poinformował strony o wszczęciu postępowania. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2011r. przekazał sprawę do załatwienia Wojewodzie [...], który w dniu 12 grudnia 2011r. zwrócił sprawę Prezydentowi [...] jako rzeczowo właściwemu do jej załatwienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie wskazując, że wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wykładnię wyroków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] uchylił postanowienie z dnia [...] grudnia 2011r., a organ I instancji nie podejmując żadnych czynności decyzją z dnia [...] marca 2012r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012r., zobowiązał inwestora do przedstawienia wszystkich dokumentów dotyczących prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz powtórnego złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania organ nigdy nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności podważające prawidłowość złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] września 2012r., Prezydent [...] ponownie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, którym zdaniem organu jest (...) "potwierdzenie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył skargę J. L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U.". W piśmie z dnia 22 listopada 2012r. uzupełniającym skargę pełnomocnik [...] Sp. z o.o. podkreśliła, że zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012r. o zawieszeniu postępowania zostało przekazane do organu odwoławczego po upływie ponad miesiąca od jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Prezydent [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie i kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej. W ocenie skarżącej Spółki organ prowadzący postępowanie podejmuje pozorne działania,. które mają przedłużyć jego tok. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej bez wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 kpa bądź o jej oddalenie. W obszernym piśmie podkreślono skomplikowany charakter sprawy, który powstał po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1963/08 i z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 127/10. W związku z tym Prezydent [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wykładnię wyroków ponieważ orzeczenie Sądu wprowadza zmiany uniemożliwiające zrealizowanie na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestycji oświatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 , dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę rozważyć należy przede wszystkim czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. W sprawie skarżąca spółka wyczerpała powyższy tryb, wnosząc do Wojewody [...] zażalenie. Organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., odmówił wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu na załatwienie sprawy. Wyjaśnić należy, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.. Stosownie natomiast do treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r.(ustawa o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 25 marca 2011 r. -Dz. U. Nr 76, poz. 409) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt l-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 k.p.a. oraz art. 149 p.p.s.a. nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w powyższych przepisach. Nawiązując do poglądów doktryny przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Powyższe oznacza, że pojęcie bezczynności ograniczone zostało do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia względnie aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (formalna bezczynność organu). Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia sprawy co oznacza, że nawet wydanie przez organ żądanego rozstrzygnięcia nie zwalania Sądu od zbadania czy w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r., II OSK 1031/12, Lex 1228235). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] należy uznać za uzasadniony. Organ prowadzi postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i dojazdem na wskazanych działkach. W dacie orzekania przez sąd administracyjny została wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, ( decyzja z dnia [...] marca 2012r.), która następnie została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r.) nie oznacza to jednak braku przewlekłości postępowania. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy prowadzone postępowanie było nieefektywne, a organ wielokrotnie przekroczył maksymalny termin ustawowy na jej załatwienie, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] nie wskazał okoliczności usprawiedliwiających wielokrotnie przekroczone wyżej wskazanych terminów ustawowych. Sąd wziął natomiast częściowo pod uwagę argumentacje dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy co miało wpływ na ocenę, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.