I SA/Wa 1522/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcie postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. W. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2011 r. W. W. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], które przeszły na własność Gminy Miasta [...]. Do wniosku dołączono m.in. uwierzytelniony egzemplarz ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału m.in. działek nr [...] i [...], z których powstały działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]. Następnie w dniu 28 grudnia 2011 r. (co wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych) W. W. dostarczyła Staroście [...] korespondencję prowadzoną z Burmistrzem Miasta [...] celem udowodnienia przeprowadzenia negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zakończone zostały negocjacje lub wskazanie terminu przeprowadzenia negocjacji. W odpowiedzi Burmistrz Miasta [...] poinformował Starostę [...], że z uwagi na brak wolnych środków negocjacje nie zostaną podjęte w bieżącym roku budżetowym, a przewidywany termin podjęcia negocjacji to I kwartał 2013 r. W oparciu o powyższe Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wydzieloną pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...], w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na przedmiotowe postanowienie W. W. złożyła zażalenie, po rozpoznaniu którego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika zasada, że odszkodowanie ma być uzgodnione między byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika (a w szczególności z pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2012 r.), że negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie zostały zakończone. Wyjaśnił, że organ administracji zobligowany jest zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Zawarcie porozumienia w kwestii odszkodowania zależy od woli skarżącego oraz organu, którzy występują tu jako podmioty równorzędne względem siebie. Na tym etapie postępowania organ nie ma obowiązku uzasadniania swojego stanowiska, gdyż nie wykonuje żadnej funkcji władczej wobec wnioskodawcy. Jednakże koniecznym jest, aby właściwy organ, otrzymując od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości propozycje przystąpienia do negocjacji, w odpowiedniej formie (pisemnej) poinformował stronę o braku zamiaru przystąpienia do negocjacji. Stanowisko właściwego organu o rezygnacji z uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji, stanowi dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podstawę do złożenia wniosku do starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody [...], negocjacje nie zostały zakończone, ponieważ przewidywany termin ich rozpoczęcia Burmistrz Miasta [...] zaplanował dopiero w I kwartale 2013 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w żadnej odpowiedzi na liczne pisma W. W. Burmistrz Miasta [...] nie zawarł oświadczenia o odrzuceniu oferty czy o przedstawieniu własnej oferty wysokości odszkodowania. Jednocześnie zaznaczył, że kwestia ewentualnej opieszałości Burmistrza Miasta [...] oraz ocena metodologicznego sposobu prowadzenia negocjacji nie leżą w gestii uprawnień Wojewody [...], gdyż dotyczą czynności cywilnoprawnych, od zakończenia których ustawodawca uwarunkował możliwość ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie administracyjnym. Konkludując, na obecnym etapie, zdaniem organu II instancji, nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W skardze na postanowienie Wojewody [...], W. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w przeszłości kilkukrotnie wnioskowała do Burmistrza o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie (wnioski z dnia 7 września 2009 r., 2 marca 2010 r. i 24 stycznia 2011 r.), jednakże za każdym Burmistrz nie akceptował jej propozycji i sugerował wystąpienie z wnioskiem w innym terminie. Ponadto skarżąca stwierdziła, że w praktyce postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 98 ugn przyjęto zasadę, że z uzgodnień powinien być sporządzony protokół, ale odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia mimo czynionych starań, są materiałem zastępującym protokół z uzgodnień. W. W. wyjaśniła, że od czasu ostatniej odmownej odpowiedzi Burmistrza na jej propozycję nie wyraża zgody na dalsze rokowania. Powyższa oznacza, zdaniem skarżącej, negatywny wynik negocjacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewody [...], jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r. – naruszają przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania stanowi, w rozpoznawanej sprawie, art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ugn), zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, na własność wymienionych w ust. 1 tego przepisu podmiotów, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wynika z tego przepisu, że obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań między właścicielem a właściwym organem. Bez przeprowadzenia tych rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, bowiem podstawą wszczęcia takiego postępowania jest negatywny wynik rokowań. Przeprowadzenie rokowań winno być więc udokumentowane. W praktyce postępowań administracyjnych, prowadzonych w trybie art. 98 ugn, przyjęto więc zasadę, że z uzgodnień powinien być sporządzony protokół, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony, z uwagi na uchylanie się Burmistrza Miasta [...] od obowiązku przeprowadzenia negocjacji. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania uzgodnień, występowanie z propozycjami wysokości odszkodowania, które w konsekwencji nie doprowadziły do porozumienia mimo czynionych starań, są materiałem zastępującym protokół z uzgodnień. Już bowiem we wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania W. W. wprost stwierdziła, że w piśmie z dnia 7 (błędnie podana data dzienna jako 17) września 2009 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wypłacenie odszkodowania, jednakże otrzymała odpowiedź odmowną. Z akt sprawy wynika ponadto, że pisma wzywające Burmistrza Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania były składane jeszcze kilkukrotnie (wnioski z dnia 7 września 2009 r., 2 marca 2010 r., 24 stycznia 2011 r.), z tym samym skutkiem – odpowiedź, że z uwagi na brak wolnych środków finansowych nie jest możliwe rozpatrzenie podania a ewentualne rozmowy na temat wysokości odszkodowania będą mogły być podjęte dopiero po zabezpieczeniu w budżecie Gminy środków na ten cel (pisma organu z dnia 17 września 2009 r., 11 marca 2010 r., 1 lutego 2011 r., 24 stycznia 2012 r.). Należy więc uznać, że rokowania w sprawie odszkodowania były prowadzone i zakończyły się negatywnym wynikiem. Powyższe potwierdza stanowisko skarżącej zawarte w skardze, która nie wyraża zgody na dalsze rokowania. Tym samym, zdaniem Sądu, odmowa wszczęcia postępowania przez Starostę [...] o ustalenie odszkodowania na wniosek właściciela nie była zasadna, gdyż między stronami były prowadzone rokowania i nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest bowiem pogląd, że wystąpienie strony z inicjatywą przeprowadzenia rokowań, podanie kwoty żądanego odszkodowania, a następnie trzyletnie uchylanie się organu od uzgodnienia wysokości odszkodowania, po których strona występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 ugn, oznacza brak negocjacji bądź chęć ich dalszego kontynuowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 152 oraz art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej Starosta [...] przeprowadzi postępowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn.