II OSK 2575/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 638/12 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 638/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego. Sąd I instancji oraz organy administracji orzekały w następującym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. R. D. w dniu 1 marca 2009 r. wystąpił z pismem do Urzędu Gminy w S. z prośbą o wskazanie mu "gdzie jest zameldowany". Podał, że przed aresztowaniem w 2000r. był zameldowany przy Al. [...] w S. i zamieszkiwał z synem D. D. oraz konkubiną. Pismem organu z dnia 27 kwietnia 2009r. został poinformowany, że z dniem 24 lutego 2002r. został wymeldowany z pobytu stałego z lokalu nr. [...] w budynku przy Al. [...] w S.. Po otrzymaniu tej informacji w dniu 24 maja 2009r. przekazał w Areszcie Śledczym w G. do wysłania do Prezydenta Miasta S. pismo zatytułowane jako skarga, w którym stwierdził, że został wymeldowany bezprawnie bez powiadomienia go o tym fakcie. O bezprawnym wymeldowaniu nikt go nie powiadomił. Dokonane to zostało z naruszeniem zasad określonych prawem, a w tym Konstytucji. W odpowiedzi z dnia 1 czerwca 2009r. Prezydent Miasta ponownie poinformował R. D., że został wymeldowany z pobytu pod wskazanym adresem decyzją nr. [...] z dnia [...], ale dokumentacji z tego okresu organ już nie posiada. Na otrzymanym piśmie R. D. naniósł adnotację, że żadnej decyzji nie otrzymał i nie podpisywał, co można sprawdzić. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 28 grudnia 2011r. zatytułowanym jako skarga-wniosek skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. R.D. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2002r. o jego wymeldowaniu w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, o wydaniu której nie wiedział. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Prezydent Miasta S. powołując się na art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania, które to postanowienie w wyniku zażalenia R.D. zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy Al. [...] w S.. W uzasadnieniu wskazał, że podanie skarżącego z dnia 28 grudnia 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...], o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego, wpłynęło do organu po upływie terminu do jego wniesienia. Organ dodał jednocześnie, że w dniu 24 maja 2009 r. skarżący złożył skargę na decyzję ostateczną, ale nie wystąpił wówczas z wnioskiem o wznowienie postępowania. Przedmiotowy wniosek złożył dopiero w dniu 28 grudnia 2011 r., czyli ponad 2,5 roku później niż jest to przewidziane w przepisach k.p.a. W następstwie zażalenia wniesionego przez skarżącego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 145-153 k.p.a. stwierdził, że tryb wznowieniowy postępowania ma charakter trybu nadzwyczajnego, a organ ma obowiązek zbadania, czy zachodzą formalne podstawy wznowienia wskazane w tych przepisach. Na wnioskodawcy spoczywa ponadto obowiązek uprawdopodobnienia zachowania miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 k.p.a. W niniejszej sprawie we wniosku skarżący wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o jego wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. Była to jedyna okoliczność uzasadniająca niniejszy wniosek. Zadaniem organu było zatem ustalenie kiedy faktycznie skarżący dowiedział się o wydaniu przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta S. poinformował skarżącego, że został wymeldowany z miejsca pobytu stałego decyzją administracyjną. Tego dnia skarżący dowiedział się zatem o istnieniu przedmiotowej decyzji i od tej daty należało liczyć miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, który upłynął ostatecznie w dniu 27 maja 2009 r. Podanie zostało natomiast wniesione przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2011 r., czyli ponad 2,5 roku po terminie. Organ odwoławczy wskazał, iż zachowanie miesięcznego terminu jest jednym z warunków wznowienia postępowania, zaś niespełnienie go skutkować musiało odmową wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, kwestionując rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stwierdził, że doszło do złamania prawa w stosunku do jego osoby – nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu o wymeldowanie, nigdy też nie dostał zwrotnych potwierdzeń wysyłanych do niego rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do zmiany własnego stanowiska, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wznowienie postępowania jest więc spowodowane wadą postępowania (wadą procesową), a nie wadą decyzji. W postępowaniu wznowieniowym organ może rozpatrzyć sprawę co do istoty, tylko wówczas, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wskazanych wyraźnie w art. 145 § 1 k.p.a. Art. 146 § 1 k.p.a. stanowi jednak, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku badając, czy jest on oparty na przesłankach wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że został on złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...]. We wniosku jako podstawy wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1-6 k.p.a. W ocenie Sądu, ustalenia organu I instancji, że skarżący dowiedział się o wydaniu przedmiotowej decyzji oraz innych okolicznościach wskazywanych jako podstawy wznowienia już w 2009 r. są prawidłowe i znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2009 r., będącym odpowiedzią na zapytanie skarżącego, został on bowiem poinformowany przez organ o wymeldowaniu go z pobytu stałego na podstawie decyzji administracyjnej. W reakcji na powyższe skarżący złożył skargę do Prezydenta Miasta S. podnosząc, że jego wymeldowanie było bezprawne i w konsekwencji tego wniósł o przyznanie mu lokalu mieszkalnego, w którym po wyjściu z zakładu karnego mógłby zamieszkać i zameldować się. W odpowiedzi Prezydent Miasta w piśmie z dnia 1 czerwca 2009 r. ponownie poinformował skarżącego o wydaniu decyzji o wymeldowaniu go z pobytu stałego, podając ponadto, że organ, z uwagi na upływ czasu, nie jest w posiadaniu dokumentacji z 2002 r. Sąd zauważył, iż brak jest wprawdzie zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma, lecz potwierdzeniem, że skarżący je otrzymał, jest dołączenie go do wniosku o wznowienie postępowania. Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie administracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, że bieg terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zauważył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 276/07, stwierdził, że "termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji a nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o instytucji wznowienia postępowania" (LEX Nr 505249). Niewątpliwie zatem wniosek skarżącego złożony w dniu 28 grudnia 2011 r., oparty na podstawach wznowieniowych, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-6 k.p.a., wniesiony został z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., biegnącego od dnia, w którym dowiedział się o decyzji. W konsekwencji, organy administracji nie naruszyły przepisów prawa, prawidłowo stosując art. 149 § 3 w związku z art. 148 k.p.a. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że na skutek decyzji o jego wymeldowaniu został pozbawiony możliwości powrotu do przedmiotowego lokalu i tym samym stał się bezdomny, Sąd I instancji stwierdził, że nie są one zasadne. Wskazał, że zameldowanie i wymeldowanie jest wyłącznie rejestracją danych o faktycznym miejscu pobytu osoby w lokalu. Zameldowanie nie stanowi tytułu prawnego do lokalu, a wymeldowanie nie oznacza utraty uprawnień do lokalu, np. utraty prawa własności. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności, czy innych praw do lokalu. Sąd stwierdził ponadto, powołując się na stanowisko Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, zawarte w dołączonym do skargi piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r., że skarżący zdaje się nie zauważać, że Rzecznik nie podjął się prowadzenia jego sprawy, ze względu na brak po jego stronie środków działania. Wskazał przy tym na art. 146 k.p.a., którego treść Sąd powyżej przytoczył. Wynika z niego, że na skutek upływu czasu nie może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Art. 151 § 2 k.p.a stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik skarżącego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 235 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu zgłoszenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania w ustawowym terminie, a w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania administracyjnego pomimo zaistnienia ustawowej przesłanki wznowienia, tj. niezawinionego braku udziału strony w tym postępowaniu W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że o wydaniu decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego skarżący dowiedział się nie wcześniej niż dnia 27 kwietnia 2009 r. na skutek udzielenia mu takiej informacji przez Prezydenta Miasta S. w odpowiedzi na jego zapytanie z dnia 1 marca 2009 r. o wskazanie miejsca zameldowania na pobyt stały. Wskazał, iż w reakcji na powyższe skarżący w dniu 24 maja 2009 r. skierował do Prezydenta Miasta S. kolejne pismo, w którym podniósł m.in., że nie otrzymał pisma zawiadamiającego o wymeldowaniu i nie był informowany o toczącym się postępowaniu. Pismo to, zatytułowane "skarga", zostało złożone z zachowaniem miesięcznego terminu na złożenie skargi o wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, pomimo niewskazania przez skarżącego, niereprezentowanego wówczas przez pełnomocnika, podstawy prawnej żądania, biorąc pod uwagę treść pisma, jak również dyspozycję art. 235 § 1 k.p.a., uznać należało, że skarżący wnosił o wznowienie postępowania administracyjnego, w którym nie brał udziału bez własnej winy. Wskazując wielokrotnie na uchybienia postępowania w postaci niepoinformowania go o toczącym się postępowaniu oraz uniemożliwienia mu wzięcia w nim udziału, o czym świadczą m.in. następujące fragmenty pisma z dnia 24 maja 2009 r.: "Do tej pory nie dostałem pisma zawiadamiającego iż byłem wymeldowany (...)", "Ponadto proszę zauważyć, iż w 2002 roku było wymeldowanie kto mnie o tym powiadomił nikt (...)", "Ponadto przez ten okres jak przebywałem w Areszcie NIKT mnie nie powiadomił o wymeldowaniu co jest niezgodne z prawem (...)", skarżący wnosił m.in. o wyznaczenie dla niego lokalu oraz przeprowadzenie kontroli w Urzędzie, który wydał decyzję. Oceniając treść pisma zgodnie z dyspozycją art. 235 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę fakt, iż zostało ono wniesione po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją ostateczną oraz wyrażone w nim stanowisko skarżącego, który powoływał się na ustawową przesłankę wznowienia postępowania - pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu bez winy strony - organ administracyjny powinien potraktować przedmiotowe pismo jako podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, wniesione do właściwego organu w ustawowym terminie. W tej sytuacji, pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż pismo z dnia 28 grudnia 2011 r. nie było pismem wszczynającym postępowanie, a jedynie kolejnym pismem w sprawie. Wobec powyższego uznać należało, że skarżący zachował termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, a także wykazał istnienie ustawowej przesłanki wznowienia. Jego skarga zasługiwała tym samym na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna uznać należy za usprawiedliwioną, mimo że wybór powołanych w jej ramach przepisów tylko w części jest trafny. Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w warunkach niniejszej sprawy postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkody do jego wznowienia. Jedną z tych przeszkód jest złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminów, określonych w art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie natomiast od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Stwierdzenie zaistnienia chociażby jednej z tych przeszkód uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest zatem niedopuszczalna. Kwestia ta powinna być bowiem przedmiotem odpowiednich ustaleń i oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W warunkach niniejszej sprawy, organ I instancji w toku czynności wstępnych, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, za które uznał pismo procesowe skarżącego z dnia 28 grudnia 2011 r., zatytułowane "Skarga – wniosek", a dotyczące postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...] , stwierdził, iż wniesione one zostało po upływie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. i w konsekwencji odmówił wznowienia postępowania. Stanowisko to podtrzymał organ odwoławczy, a Sąd I instancji uznał działanie organów administracji publicznej za zgodne z prawem. Dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działalności administracji publicznej nie jest jednak prawidłowa. Sąd ten nie dostrzegł bowiem, że organy obu instancji, dokonując oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie przywiązały właściwiej wagi do istotnego dla jej rozstrzygnięcia faktu złożenia przez skarżącego już w dniu 24 maja 2009 r. pisma procesowego, zatytułowanego "Skarga", i nie zastosowały - mimo podstaw do jego zastosowania - art. 235 k.p.a., w świetle którego przedmiotowe pismo uznane być powinno za podanie o wznowienie postępowania. Okoliczności te mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż w konsekwencji tego uznania, stwierdzić należało również, iż podanie skarżącego z dnia 28 grudnia 2011 r. nie jest w istocie podaniem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...], lecz jedynie kolejnym pismem w tej sprawie. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że skarżący dowiedział się o fakcie wymeldowania z miejsca pobytu stałego na podstawie decyzji administracyjnej z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia 27 kwietnia 2009 r. W reakcji na powyższe złożył pismo procesowe z dnia 24 maja 2009 r., zatytułowane "Skarga", w którym wyrażając niezadowolenie z faktu wymeldowania z miejsca pobytu stałego wielokrotnie w jego treści powtarzał, iż wcześniej nie był o tym fakcie przez nikogo powiadomiony. Prezydent Miasta S., w odpowiedzi na przedmiotową skargę, w piśmie z dnia 1 czerwca 2009 r. ponownie poinformował skarżącego o wydaniu decyzji z dnia 24 lutego 2002 r., dodając, że z uwagi na upływ czasu, nie jest już w posiadaniu dokumentacji z tego okresu. Wskazać należy, iż w świetle art. 235 § 1 k.p.a., na który trafnie powołał się w podstawie kasacyjnej pełnomocnik skarżącego, zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i w obowiązującym w dacie rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie, skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wszczęcia postępowania w jednym ze wskazanych w tym przepisie trybów nadzwyczajnych. W sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, organ zobowiązany jest zatem rozważyć w oparciu o treść skargi, czy nie stanowi ona wniosku o wszczęcie postępowania w jednym z tych trybów. Mając zaś wątpliwości, czego w istocie dotyczy żądanie strony, powinien pouczyć stronę w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosowych wyjaśnień i uzupełnień (zob. np. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 1156/96, Lex nr 44089; z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1099/04, Lex nr 165733). W niniejszej sprawie, z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji podjął jakiekolwiek kroki we wskazanym zakresie. Nie podjął też kroków w celu rozpoznania podania skarżącego, mimo że treść skargi jednoznacznie przemawia za uznaniem jej za podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 24 lutego 2002 r., Nr SO.III-5115/60/2002, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i co potwierdza pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismo Prezydenta Miasta S. z dnia 1 czerwca 2009 r. w żaden sposób nie może być zatem uznane za kończące postępowanie w sprawie przedmiotowej skargi. Wobec powyższego, w sytuacji nierozpoznania zawartego w niej podania o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją ostateczną, pismo skarżącego z dnia 28 grudnia 2011 r., zatytułowane "Skarga – wniosek", należało potraktować jako kolejne pismo w sprawie, co jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest również zgodne z wolą skarżącego. W tych zatem okolicznościach, odmowę wznowienia postępowania uznać należy za wadliwą, a wydane przez organy administracji publicznej postanowienia za podjęte z naruszeniem art. 80 k.p.a. i art. 235 § 1 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy za zasadne uznać należy bowiem zarzut dowolnej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, mimo że nie został on oparty na wyartykułowanym wyraźnie w podstawie kasacyjnej art. 80 k.p.a., oraz zarzut niezastosowania art. 235 § 1 k.p.a. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podlegały zatem w warunkach niniejszej sprawy uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie jak błędnie wskazał pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w doktrynie spotkać można pogląd, iż z punktu widzenia własnego procesu decyzyjnego wojewódzki sąd administracyjny rekonstruując stosowane przez organy normy postępowania (k.p.a., Ordynacji podatkowej, itp.) traktuje te przepisy jako "normy materialnoprawne" (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, Nr 5-6, s. 272). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał zatem, że naruszone w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., mające w istocie charakter procesowy (formalny), mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy potraktowane jako przepisy prawa materialnego. Powyższe pozwala natomiast, aby Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomii procesowej, skorzystał z uprawnienia, o którym stanowi art. 188 p.p.s.a., i z przyczyn wskazanych wyżej uchylił zaskarżony wyrok, a w wyniku rozpoznania skargi uchylił również zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji powinien przyjąć do rozpoznania podanie skarżącego o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2009 r., uwzględniając jednocześnie jego kolejne pismo z dnia 28 grudnia 2011 r. W pierwszej kolejności organ powinien dokonać oceny dopuszczalności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Nawiązując do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na marginesie zauważyć należy, iż wznowieniu postępowania nie stoi na przeszkodzie to, że w toku wznowionego postępowania decyzja ostateczna nie będzie mogła być uchylona z przyczyn określonych w art. 146 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.