II OW 142/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant: Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Zakopane a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Straży Miejskiej w Zakopanem o zbadanie legalności i prawidłowości prowadzonych prac budowlanych na działkach [...] i [...] obr. [...] w Zakopanem postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zakopanem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Straży Miejskiej w Zakopanem o zbadanie legalności i prawidłowości prowadzonych prac budowlanych na działkach nr [...] i [...] obr. w [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zawiadomieniem z dnia 29 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przekazał Burmistrzowi Miasta Zakopane sprawę nielegalnego utwardzenia terenu na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] położonych w Zakopanem. Sprawa była prowadzona przez organ nadzoru budowlanego od dnia 24 sierpnia 2001 r. z wniosku Straży Miejskiej, równolegle z tożsamą sprawą z wniosku B.P. i P.M. z dnia 3 września 2001 r. oraz M.M.dnia 24 sierpnia 2001 r. Organ przeprowadził oględziny działki nr 221, w wyniku których ustalono, że część działki została utwardzona gryzem, inwestor i właściciel działki nie dokonał zgłoszenia robót, teren działki jest wykorzystywany jako miejsca parkingowe w liczbie 44 stanowisk, na nieruchomości jest prowadzona działalność usługowa (parking) oraz, że na działce ustawiona jest tablica informująca o prowadzonej działalności. Przekazując wniosek organ nadzoru budowlanego stwierdził, że funkcjonujący od 10 lat parking nie jest w istocie parkingiem "w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". W ocenie jednak wnioskodawcy, nawet tak dokonana wykładnia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od obowiązku załatwienia sprawy w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako "ustawa Prawo budowlane"). Burmistrz Miasta Zakopane wskazał ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionuje również swoją właściwość miejscową. W ocenie wnioskodawcy, jest to okoliczność, do której trudno jest się ustosunkować, bowiem organ w piśmie tego nie uzasadnia, a z zebranej w postępowaniu dokumentacji wynika, że organ ma świadomość, że przedmiotowe w sprawie tereny leżą w samym centrum Zakopanego. Wnioskodawca wyjaśnił, że w efekcie prowadzonego przez jedenaście lat postępowania administracyjnego i poczynionych w tym czasie ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że właściwy do badania legalności i prawidłowości przeprowadzonych prac budowlanych, które w opinii organu nadzoru budowlanego nie są pracami budowlanymi, jest Burmistrz Miasta Zakopane. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego, pismem z dnia 29 marca 2012 r. przekazał sprawę do załatwienia Burmistrzowi wg właściwości. Jako podstawę przekazania organ nadzoru budowlanego wskazuje art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zw zm.), pomimo, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem, plan taki obowiązuje już od ponad roku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Zachód" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr VII/90/2011 z dnia 31 marca 2011 jest planem obowiązującym, który nie przewiduje dla terenów objętych postępowaniem możliwości lokalizacji parkingu. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanym wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Zakopane jako organu właściwego w sprawie. W ocenie organu nadzoru budowlanego, problem przedmiotowego "utwardzenia terenu" nie należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego. Choć ustawa nie formułuje definicji budowli, a jedynie wymienia przykładowo katalog obiektów będących budowlami, to wspólną cechą tych obiektów jest pewnego rodzaju "spoistość przestrzenna". Wysypanie kamienia czy żwiru jest utwardzeniem gruntu, który nie prowadzi jeszcze do powstania obiektu budowlanego. Organ podkreślił brak jednolitych poglądów orzecznictwa w tym zakresie. Z jednej strony wysypanie żużlu i gruzu na określonej trasie dostosowanej do ruchu samochodowego, wraz ze stworzeniem przepustów i odwodnień, uznane zostało przez NSA za budowę drogi jako budowli w rozumieniu Prawa budowlanego (wyrok NSA z 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04). Z drugiej strony utwardzenie podwórka kostką brukową oraz utwardzenie betonem terenu działki, który jest użytkowany jako wjazd na zabudowaną posesję, zostało zakwalifikowane jako wykonanie urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane tj. urządzenia technicznego zapewniającego możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, a tym samym inny przypadek robót budowlanych, nie będący budową obiektu budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004 r., IV SA 736/03 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2004 r., IV SA 372/03). W ocenie organu nadzoru budowlanego, są to jednak inne sytuacje niż wysypanie żwiru czy kamienia, ponieważ warstwa betonu czy kostki brukowej ma inny charakter. Organ podkreślił przy tym, że w powołanym orzeczeniu z 9 września 2004 r. WSA stwierdził, że "za nieuzasadnione należy uznać ustalenie organów nadzoru budowlanego, że w wyniku utwardzenia terenu podwórka posesji stworzono miejsca parkingowe, (...) Samo wykorzystywanie podwórka w celu parkowania na nim samochodów nie oznacza jeszcze, że można je traktować jako parking w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, że utwardzenie powierzchni gruntu, wykorzystywanego następnie do parkowania pojazdów, nie można zakwalifikować jako budowy parkingu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a także za wykonanie urządzenia budowlanego w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli prace te nie są związane z obiektem budowlanym istniejącym lub projektowanym na działce budowlanej, nie stanowią również robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, to prace takie stanowią wówczas co najwyżej zmianę zagospodarowania terenu nie polegającą na wykonaniu robót budowlanych. Jej likwidacja może nastąpić obecnie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, o kwalifikacji prawnej robót nie może zatem przesądzać sam fakt parkowania na nieruchomości pojazdów i pobierania opłat za parkowanie, gdyż nie wymaga to bowiem wykonania żadnych robót budowlanych. Ponadto organ wskazał, ze wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter czynności materialno - technicznej, a nie decyzji administracyjnej. Sam wpis nie legitymuje przedsiębiorcy do prowadzenia działalności określonego rodzaju na nieruchomości wskazanej jako miejsce prowadzenia działalności. Właściwość organów nadzoru budowlanego obejmuje badanie dopuszczenia się przez przedsiębiorcę samowoli budowlanej lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, nie mieści natomiast oceny dopuszczalności prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej określonego rodzaju. Egzekucja obowiązku zaprzestania wykonywania na określonym terenie działalności gospodarczej sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają bowiem status prawa miejscowego i obowiązki z niego wynikające podlegać mogą, jako wynikające wprost z przepisów prawa, egzekucji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Spór do jakiego doszło w niniejszej sprawie między organami administracji publicznej sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w związku z nielegalnym utwardzeniem terenu na dz. nr ew. 221 i 224 obr. 5 położonych w Zakopanem. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Po pierwsze, argumentacja organu nadzoru budowlanego opiera się w zasadzie na analizie orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego charakteru parkingów w kontekście możliwości zastosowania wobec nich rygorów cytowanej ustawy Prawo budowlane. Abstrahując od treści tych powołanych przez organ nadzoru orzeczeń, które zostały wydane w indywidualnych sprawach i w odmiennych stanach faktycznych, stwierdzić należy, że nie sposób z nich wywodzić, iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ nadzoru budowlanego był bowiem zobowiązany przeprowadzić stosowne postępowanie i wydać rozstrzygnięcie, czy to przez załatwienie sprawy czy to przez zakończenie postępowania bez jego merytorycznego rozpatrzenia, jeśli by stwierdził, że brak jest podstaw do stosowania w niniejszej sprawie rygorów ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie bowiem intencją wnioskującej Straży Miejskiej było uzyskanie rozstrzygnięcia właśnie w zakresie możliwości zastosowania wobec przedmiotowej inwestycji przepisów ustawy Prawo budowlane. Po drugie, zakres ustawy Prawo budowlane został określony w art. 1, zgodnie z którym ustawa ta normuje działalność́ obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów. Pojęcia obiektu budowlanego wyjaśnione zostały w art. 3 ustawy Prawo budowlane i obejmują one między innymi budowle, a więc wszystko to co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość́ techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu, choć oczywiście różne rygory mogą wiązać się z realizacją takich inwestycji. Do wniosku takiego prowadzi bowiem analiza dalszych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przykładowo – stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie więc budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz również w tym przypadku wymagane jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Należy także wskazać, że zarówno parkingi, jak i place postojowe uwzględnione zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane, który określa kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Załącznik ten jest niezbędny nie tylko do ustalenia czy przed przystąpieniem do użytkowania konkretnej inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ale służy również obliczeniu ewentualnej kary za nielegalne użytkowanie inwestycji. Warto przy tym zaznaczyć, że zarówno place postojowe jak i parkingi znalazły się w kategorii XXII, która jest jedną z kategorii wymienionych w art. 55 ustawy, który wobec tego rodzaju inwestycji nakłada obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zadaniem organu nadzoru budowlanego będzie w tej sytuacji dokładne ustalenie i stwierdzenie, w świetle przyjętego stanu faktycznego sprawy, do której dokładnie kategorii obiektów należy przedmiotowa inwestycja i jakie są tego konsekwencje w świetle właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanym jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem. ----------------------- 4 5