IV SA/Wa 1926/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Burmistrza J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 127 § 3 iart.138 § 1 k.p.a. w związku z art.7ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D.U. z 2004 r, Nr 121, poz.1266 ze zm, dalej Ustawa o o.g.r.i.l), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta J. z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak:[...], mocą której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 11.8600 ha gruntów rolnych klasy III b, położonych na terenie gminy J. w obrębie ewidencyjnym S., w granicach działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przewidzianych na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyżej wymienionego obszaru oznaczonego na załączniku graficznym do decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu. Burmistrz Miasta J. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust 2 ustawy o o.g.r.il. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 11,8600 ha gruntów rolnych klasy III b, położonych na terenie gminy J. w obrębie ewidencyjnym S., w granicach działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, mieszkaniowo-usługową oraz pod tereny infrastruktury technicznej i komunikacji. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował wniosek. Rozpatrując wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów. Powodem odmowy było ustalenie, że przedmiotowe grunty tworzą z gruntami niższej klasy bonitacyjnej zwarty kompleks użytków rolnych, grunty te położone są w otwartej przestrzeni produkcyjnej i choć zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru dla którego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się przeznaczenie go na cele nierolnicze, to jednak położone są one w znaczenie odległości od istniejącej zabudowy. Zasada ochrony ilościowej i jakościowej gruntów w powiązaniu z aktualnym zagospodarowaniem przestrzennym gruntów sąsiednich sprzeciwia się zmianom przeznaczenia tych gruntów, a tym samym naruszeniem ich zwartości. Wskazał również, że zasada wyrażona w art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych ogranicza możliwość przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i ma charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania tego wyjątku a zlokalizowanie zabudowy na otwartej przestrzeni produkcyjnej spowoduje zachwianie ładu przestrzennego. Burmistrz Miasta J. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wywodząc, że projektowana zabudowa mieszkaniowa możliwa jest przy zachowaniu odległości 50 m od granic cmentarza, co wynika z konieczności zachowania strefy sanitarnej. Dlatego zagospodarowanie wsi S. nową zabudową możliwe jest dopiero w obrębie jednostek 5MN, 13 MN. 14.MN oraz na terenach zlokalizowanych na gruntach klasy III. Wskazał, że mieszkańcy wsi składają kolejne wnioski o ustalenie warunków zabudowy i dlatego przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uporządkuje sposób zagospodarowania wsi i zapobiegnie przypadkowej i chaotycznej parcelacji tych terenów, co miałoby miejsce w przypadku wydawania pojedynczych decyzji lokalizacyjnych. Skarżący wskazał nadto, że większość gruntów na tym terenie to grunty klasy III i wyższej a zmiana ich przeznaczenia nie zmieni znacząco tego stosunku gdyż pozostaje na tym terenie wiele gruntów bardzo dobrej klasy, które mogą być wykorzystywane rolniczo. Sporządzany plan miejscowy uwzględnia zatem potrzeby społeczne przy jednoczesnym poszanowaniu zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które stanowią podstawą planowania przestrzennego i zapewnią, zgodny z wolą właścicieli tych działek rozwój wsi. Ponadto obszar objęty przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego jest jedynym możliwym kierunkiem rozwoju ze wzglądów funkcjonalno- przestrzennych jak i struktury własności gruntów i został zaprojektowany na północny wschód od centrum wsi, tj. w kierunku J., wzdłuż drogi łączącej wieś z miastem. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Jego zdaniem wnioskowany teren usytuowany jest w otwartej przestrzeni produkcyjnej, grunty proponowane do przekwalifikowania na cele nierolnicze położone są bezpośrednio w sąsiedztwie gruntów użytkowanych rolniczo i na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że one także będą przekwalifikowane. Organ nie uwzględnił opinii Marszałka Województwa [...] z której wynikało iż struktura gruntów rolnych w tej części gminy jest zróżnicowana bonitacyjnie i nie ma inne możliwości lokalizacji planowanej inwestycji. Zdaniem organu ponieważ w sąsiedztwie istniejącej zabudowy występują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych i to one powinny być w pierwszej kolejności zagospodarowane na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntów spowoduje chaotyczność zagospodarowania przestrzeni rolniczej i doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą. Poza tym planowana zabudowa nie będzie kontynuacją istniejącej zabudowy, gdyż pomiędzy tymi gruntami występują kompleksy leśne a zatem obszar nie będzie tworzył harmonijnej całości. Organ uznał, że przyjęta przez Burmistrza polityka przestrzenna gminy nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż w takim przypadku zbędna byłaby opinia Ministra w przedmiocie tych zmian skoro to przewidywane plany determinowałyby ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał za chybiony argument skarżącego wskazujący na to, że sporządzenie planu jest jedyną drogą do zapewnienia ładu przestrzennego wskazując, że ład ten kształtowany jest nie tylko planem zagospodarowania przestrzennego ale i poszczególnymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na art. 6 ust. I ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazał, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim nieużytki a dopiero z ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Planowana inwestycja nie będzie w ocenie organu stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej a wprost przeciwnie będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz J. Zarzucił: 1. naruszenie art. 6 ust.1 w zw. Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż nie zachodzi uzasadnienie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze; 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 ust 3-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nie uwzględnienie opinii Marszałka Województwa [...] wydanej postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. w której pozytywnie zaopiniował zmiany planu; Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych klasy I-III na cele nierolnicze i nieleśne możliwa jest w planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga obecnie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po uprzednim zasięgnięciu opinii Marszałka Województwa. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Oceniając treść rozstrzygnięcia organu II instancji Sąd doszedł do przekonania, że organ dokonał jednostronnej oceny materiału dowodowego a jego ocena przekracza ramy uznania administracyjnego. Wydana przez organ decyzja nie została w przekonujący sposób umotywowana. Podstawą do wydania tej decyzji było uznanie przez organ, że wnioskowane grunty tworzą z gruntami niższej klasy bonitacyjnej zwarty obszar, że położone są w otwartej przestrzeni produkcyjnej i w znacznej odległości od istniejącej zabudowy a poza tym zmiana ta spowoduje chaotyczność zagospodarowania przestrzeni rolniczej i doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą. Wydając decyzję Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi zobowiązany jest zebrać i rozważyć materiał dowodowy a następnie podjąć merytoryczną decyzję kierując się nie tylko celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ale również rozważyć interes społeczny i urbanistyczny Gminy, (por. wyrok NSAz 11 stycznia2012 r. II OSK2031/10 Lex. 1138046). Jak wynikało z twierdzeń skarżącego to te interesy gminy i jej mieszkańców, licznie składane wnioski o pozwolenia na budowę na tym terenie, niemożność lokalizacji inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza były powodem podjęcia przez Gminę uchwały w przedmiocie sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina niewątpliwie zmierza do uporządkowania jej ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują konkretnych przyczyn uzasadniających zmianę przeznaczenia gruntów ale wskazówki jakim powinien kierować się organ wydając merytoryczną decyzję w sprawie. Choć ustawodawca wyraził ogólną zasadę z której wynika, że w pierwszej kolejności zmianą powinny być obejmowane grunty o niższych klasach bonitacyjnych i nieużytki nie znaczy to jednak, że nie dozwolona jest zmiana przeznaczenia gruntów w klasach wyższych. Ustawodawca takiego wyłączenia w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarł. Sama "ochrona ilościowa i jakościowa gruntów", na którą to powołuje się organ nie jest, w ocenie Sądu, wystarczająca do uznania niezasadności wniosku. Z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wynika jakie grunty o niższych klasach bonitacyjnych organ miał na uwadze wywodząc, że to one w pierwszej kolejności powinny podlegać przekwalifikowaniu, a zatem nie ma możliwości zweryfikowania tych twierdzeń choćby w kontekście rozważanie możliwości dalszej zabudowy czyli rozwoju wsi. Jak wynika z załącznika graficznego do proponowanego planu propozycja zmiany przeznaczenia gruntów sprowadza się do umożliwienia rozwoju wsi z drugiej strony cmentarza, wzdłuż drogi do J. i wydaje się, że jako taka mogłaby prowadzić do powstanie zwartego kompleksu mieszkalno usługowego z kompleksem już istniejącym wzdłuż drogi północ-południe. Wskazać należy, że wzdłuż drogi do J. położone są już tereny dla zabudowy jednorodzinnej. Poza tym proponowany do zmiany teren jest terenem zwartym na którym proponowana jest sieć dróg wewnętrznych z zabudową mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą. Fakt, że położony jest on po części wzdłuż drogi do J. a z drugiej strony w pewnej odległości od cmentarza i wzdłuż kolejnej drogi publicznej (na północy) stanowi także jedną z okoliczności, która powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu, że istnieją przeszkody faktyczno-prawne do zmiany przeznaczenia tych gruntów na grunty nieleśne w szczególności w kontekście interesu Gminy leżącego u podstaw zmiany przeznaczenia gruntów. Tych okoliczności organ w ogóle nie rozważał przyjmując z góry przyjętą tezę o określonym kierunku rozwoju wsi. Pominął także pozytywną opinię Marszałka Województwa stwierdzając jedynie, że nie można jej uwzględnić dlatego, że w sąsiedztwie istniejącej zabudowy występują grunty niższych klas bonitacyjnych, które w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na cele nierolnicze. Tym samym organ przyjął a priori założenie kierunku rozwoju wsi tylko w granicach istniejącej zabudowy, pomijając zupełnie kwestie związane z faktyczną możliwością budowy nowych siedlisk wzdłuż drogi (pn-pd), kwestii możliwości zabudowy w granicach cmentarza w związku ze strefami sanitarnymi, możliwości komunikacyjnych a co za tym idzie nie rozważył interesów społecznych i słusznych interesów obywateli a do czego zobowiązuje go art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji opiera się na ogólnych stwierdzeniach i nie zawiera konkretnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że właśnie w wypadku gdy organ orzeka w granicach uznania administracyjnego musi wyjątkowo wnikliwie zebrać i ocenić materiał dowodowy aby nie spotkać się z zarzutem przekroczenia tych granic. Poza tym w tego rodzaju sytuacjach tj. działania organu w granicach uznania administracyjnego, jeżeli interes społeczny się temu nie sprzeciwia, organ powinien załatwić sprawę pozytywnie dla strony (domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia), chyba że brak jest realnych możliwości uwzględnienia żądania czy to z przyczyn faktycznych czy z powodu sprzeczności z interesem ogólnym (por. wyrok NSA z d20 marca 2003 r. V SA 2036/01, Lex nr 82004). Tym samym, wydając decyzję organ powinien rozważyć zarówno interes strony jak i interes społeczny. Organ wydając decyzję odniósł się jedynie do ogólnego interesu społecznego rozumianego jako potrzeba ochrony gruntów rolnych, nie odnosząc się w ogóle do interesu strony tj. Gminy i jej mieszkańców, celów jakim ma służyć uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, woli mieszkańców rozwoju wsi w określonym kierunku i propozycji zagospodarowania terenu w sposób opisany wyżej (zwarty kompleks mieszkaniowy z drogami wewnętrznymi). Tym samym, zasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 6 ust 1 w zw. z art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wobec ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że sam fakt istnienia gruntów klasy niższej uzasadnia odmowę zmiany ich przeznaczenia. Nie do końca trafny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Co prawda organ odniósł się do opinii Marszałka Województwa [...] jednakże powody nie uwzględnienia tej opinii nie są w ocenie Sądu przekonujące. Organ nie odniósł się bowiem do merytorycznej zawartości tej opinii wysuwając wyłącznie pogląd iż sam fakt istnienia klas niższych w sąsiedztwie uniemożliwia zmianę przeznaczenia gruntów klas III. Opinia Marszałka [...], jest co prawda tylko opinią i organ nie jest nią związany, to jednak odmowa jej uwzględnienia musi być w sposób przekonujący umotywowana, z odniesieniem się do przesłanek wskazywanych przez Marszałka mających przemawiać za uwzględnieniem wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów. Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Organ powinien zatem w sposób należyty rozważyć czy rzeczywiście wskazywane przez skarżącego powody zmiany przeznaczenia gruntów są na tyle ważne aby uzasadniały tę zmianę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, kierując się powyższymi wskazania wszechstronnie rozważy materiał dowodowy, który w sposób prawidłowy oceni i uzasadni zgodnie z kryteriami o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności organ ustali i wskaże, o ile nadal będzie podtrzymywał twierdzenia o możliwości zmiany przeznaczenia gruntów o niższej klasie bonitacyjnej, których z gruntów to dotyczy i dlaczego tego rodzaju rozwiązanie jest jedynym możliwym do zaakceptowania w świetle motywów przedstawianych przez Gminę a związanych z dalszym rozwojem wsi. Celowe będzie odniesienie się do przedstawionej przez Burmistrza wykazu charakterystyki działek objętych przedmiotowym wnioskiem i działek sąsiednich. Rozważy w tym kontekście interes społeczny i słuszny interes strony mając na uwadze wskazane wyżej domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Odniesie się także w sposób wyczerpujący do argumentów przedstawianych przez skarżącego co do zasadności zmiany przeznaczenia gruntów w kontekście pozostania na terenie gminy dużej ilości gruntów dobrej klasy bonitacyjnej, celów sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście twierdzeń organu o wprowadzeniu chaosu w sposobie zagospodarowania w sytuacji w której skarżący wywodził, że plan ma zapobiec przypadkowej i chaotycznej parcelacji terenów wsi S., niemożności realizacji zamierzeń inwestycyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza ze względu na strefy sanitarne. Ponadto rozważy, zgodnie z zaprezentowanymi przez sąd wskazówkami opinię Marszałka Województwa a swoje stanowisko należycie umotywuje. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 a i c i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.