II OSK 776/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1612/12 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1612/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad /dalej: GDDKiA/ na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: GINB/ z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski działając na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.), odmówił GDDKiA udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O.) w celu wykonania robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km ok. 43+647 drogi krajowej nr 62 w m. O.", objętych zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. Organ wyjaśnił, że wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym J. i M. K. nie jest niezbędne do wykonania robót. Z treści wniosku inwestora z dnia [...] października 2011 r. wynika, że występuje o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w związku z brakiem zgody wieczystego użytkownika oraz potrzebą urządzenia czasowego przejazdu dla zapewnienia płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] na czas wykonywania na tej drodze robót budowlanych (wg wniosku inwestora, niemożliwym jest zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność). Tymczasem zagadnienie objazdu tymczasowego regulują odrębne przepisy, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; zgodnie z nimi zarządcy dróg mają prawo urządzania czasowego przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na drodze. Po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podał, że rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, organ powinien ustalić dwie podstawowe okoliczności: po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela i starania te okazały się bezskuteczne i po drugie, czy wejście to jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych. Jeżeli nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek, organ powinien wydać decyzję odmowną. W sprawie inwestor podejmował negocjacje celem uzyskania porozumienia na wejście w teren działki nr [...] zakończone niepowodzeniem z uwagi na wysokość żądanej opłaty, jednak druga przesłanka nie została spełniona. Dla wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie jest niezbędne wejście na teren działki nr [...]; roboty są możliwe do zrealizowania w granicach działek nr [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania terenu oraz z treści wniosku wynika, że zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] objazdu tymczasowego, który nie został objęty zgłoszeniem. Nie zachodzi więc sytuacja objęta przepisem art. 47 ust. 2 ustawy P.b. Argumentacja wnioskodawcy o niemożliwości zorganizowania objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność nie przemawia za niezbędnością wejścia na teren, gdyż objazd może zostać zorganizowany także po innych drogach spełniających odpowiednie warunki. W skardze GDDKiA wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucił naruszenie art. 47 ust. 2 P.b. poprzez błędna wykładnię. Zdaniem skarżącego, urządzenie objazdu i realizacja przepustu tymczasowego nie jest budową nowych obiektów budowlanych, gdyż niezwłocznie po wykonaniu robót zasadniczych (przebudowie przepustu) są one usuwane. Kwestie ewentualnych odszkodowań byłyby rozstrzygane przez inwestora i właściciela nieruchomości na podstawie przepisów prawa cywilnego. W okolicy nie istnieją też drogi, które zdolne byłby do przeniesienia ruchu z drogi krajowej, a ich późniejsza naprawa powodowałaby konieczność poniesienia kosztów wielokrotnie przewyższających wartość robót związanych z budową przepustu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy P.b., dotyczy jedynie tych prac lub robót, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora, który co prawda spełnił jedną z powołanych przesłanek, gdyż nie uzyskał zgody J. i M. K. na wejście na sąsiednią nieruchomość, jednakże nie można mówić, że w sprawie wystąpiła przesłanka "niezbędności" wykonania robót na sąsiedniej nieruchomości, a tym samym wejścia na jej teren. Z akt sprawy wynika bezspornie, że zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] objazdu tymczasowego, który nie został objęty zgłoszeniem. Urządzenie czasowego przejazdu przez tereny sąsiedniej nieruchomości nie stanowi robót, które będą warunkowały wykonanie objętej zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. inwestycji. Nie można także uznać objazdu za element przygotowawczy, a wykonanie inwestycji będzie możliwe na działkach inwestora. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA podkreślił, że wbrew twierdzeniom inwestora, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości niedopuszczalne jest badanie interesu publicznego. O wydaniu pozytywnej dla inwestora decyzji nie może również decydować jego interes finansowy, nawet gdy dysponuje on środkami publicznymi. W skardze kasacyjnej GDDKiA, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając naruszenie art. 47 ust. 2 P.b. poprzez błędną jego wykładnię, zawężającą treść samego przepisu. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew argumentacji WSA, wykonanie czasowego objazdu w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie przepustu jest jak najbardziej wykonaniem robót przygotowawczych dla realizacji zadania podstawowego. Wykonanie tego czasowego objazdu należy uznać za niezbędne; niezbędność ta odnosi się do rachunku ekonomicznego, który skarżący z racji obowiązującej go ustawy o finansach publicznych musi brać pod uwagę. Urządzenie objazdu innymi drogami publicznymi niższych kategorii, z uwagi na ich nośność, po zakończeniu robót, skutkowałoby koniecznością wykonania ich remontu, którego koszty niewątpliwie wielokrotnie przekroczyłyby koszty wykonania przebudowy przepustu. Nie bez znaczenia są także koszy społeczne takiego objazdu, gdyż kierowcy kierowani na objazd drogami innych kategorii musieliby nadłożyć znaczną liczbę kilometrów, co przekłada się na zwiększenie zużycia paliwa i czasu na pokonanie odcinka drogi. W zaskarżonym wyroku nie została także pogłębiona kwestia prymatu prawa własności nad celem społecznym inwestycji. Spełnienie przez inwestora warunków finansowych właściciela nieruchomości znacznie przekracza kwotę, jaką mógłby on ponieść wchodząc na grunt sąsiedni na zasadach umowy cywilnoprawnej. W świetle przepisów prawa cywilnego doszłoby do ewidentnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej do bezpodstawnego wzbogacenia. Powyższych okoliczności WSA nie wziął pod uwagę, a przepis art. 47 ust. 2 P.b. został zinterpretowany przez niego zawężająco, mimo że nadaje się on do stosowania także w sytuacjach zachodzących w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wskazanej przez WSA możliwości zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych skarżący podniósł, że nie jest to przepis, którego stosowanie można wymusić w drodze administracyjnej, a ponadto ma on zastosowanie tylko do organizowania objazdów na okoliczności awaryjne, co w niniejszym przypadku nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 P.b., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykonanie czasowego objazdu w związku z przebudową przepustu na drodze krajowej jest wykonywaniem robót przygotowawczych, gdzie wykonanie tego objazdu na działce objętej wnioskiem uznać należy za niezbędne, przy czym niezbędność ta musi odnosić się do rachunku ekonomicznego inwestora z racji obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Niezależnie od tego o wadliwej wykładni świadczy również pominięcie kosztów społecznych, gdyż urządzenie objazdu innymi, nie przystosowanymi do tego drogami, wymusiłoby na korzystających z drogi zużycie większej ilości paliwa. Oznacza to, że przy takim rozumieniu zawartej we wskazanym przepisie normy prawnej, doszło do naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 47 ust. 2 P.b., w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wskazany przepis, jak zresztą cały art. 47 P.b., normuje kwestię czasowego ograniczenia prawa własności /praw rzeczowych/ na rzecz inwestora, który uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia robót budowlanych, gdy jest to niezbędne do umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych robót. Jest to niewątpliwie regulacja szczególna, bowiem wydanie przez organ zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Wobec tego stosowanie decyzyjnego ograniczenia prawa nie może odbywać się przy wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to również, że wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, kwestie rachunku ekonomicznego inwestora czy tzw. kosztów społecznych w żadnym wypadku nie mogą być wyznacznikiem niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, gdyż nie stanowią ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia. Natomiast lektura całego art. 47 P.b., w szczególności ustępu 4 dotyczącego zajęcia, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części, zawierająca odesłanie do wymagań określonych w odrębnych przepisach upoważnia do stanowiska, że w przypadku realizacji inwestycji obejmującej pas drogowy lub jego część, uprawnienia inwestora do zajęcia nieruchomości sąsiedniej należy poszukiwać w pierwszej kolejności właśnie w odrębnych przepisach. Regulacje tam zawarte będą miały pierwszeństwo przed ustawą - Prawo budowlane i jako lex specialis, wyłączą stosowanie art. 47 ust. 2 tej ustawy. Ma więc rację WSA wskazując na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm./, w szczególności art. 21 ust. 2 tej ustawy, który może mieć zastosowanie w konkretnym przypadku. To właśnie w trybie tej regulacji inwestor winien poszukiwać możliwości wykonania robót "drogowych" objętych zgłoszeniem, których wykonanie skutkuje zamknięciem drogi. Prowadzi to do wniosku, że tylko w przypadku, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie może się odbyć bez wstępu na nieruchomość sąsiednią, a przepisy szczególne dla określonego rodzaju robót budowlanych nie przewidują odrębnego trybu zajęcia nieruchomości sąsiedniej, istnieje podstawa do wydania decyzji mającej swe oparcie w przepisie art. 47 ust. 2 P.b. Jak już wyżej wskazano, w przypadku robót obejmujących drogi publiczne, podstawą zajęcia nieruchomości sąsiedniej jest art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi źródło uprawnień zarządu dróg publicznych oraz obowiązków użytkowników nieruchomości, gdzie ograniczenia powiązane z działaniami zarządu dróg polegają na konieczności znoszenia przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do nieruchomości drogowej określonych stanów faktycznych. Końcowo, odnosząc się do skargi kasacyjnej i stanowiska, że uprawnień przewidzianych w art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie można wymusić na drodze administracyjnej, przywołać należy odmienne poglądy wyrażone w piśmiennictwie odnoszące się do zawartego w przepisie tym uprawnienia. Otóż wskazuje się, że art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnej przez organ, gdyż wykładnia językowa sugeruje niedecyzyjny charakter działań zarządu dróg publicznych. Wobec tego norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie jest wykonywana przez zarząd dróg publicznych w drodze czynności faktycznych. Ponieważ efektem czynności faktycznych jest skutek prawny w postaci ograniczenia praw rzeczowych do nieruchomości, działania podjęte w trybie art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczyć należy do czynności materialno-technicznych. Podejmując taką czynność zarząd dróg publicznych dokonuje władczej konkretyzacji wyrażonego w tym przepisie obowiązku udostępnienia nieruchomości na potrzeby wykonania zadań publicznych /zob. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2010, teza 22 i 24 do art. 21/. Z przedstawionych wyżej względów zarzut błędnej wykładni art. 47 ust. 2 P.b. jest nieusprawiedliwiony, natomiast rozumienie tego przepisu przez organy, zaakceptowane przez WSA, uznać należy za prawidłowe. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.