II SA/Wr 564/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. ze skargi A. G. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. – podając w podstawie prawnej art. 104 § 2 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. Ł. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 48 i nr 49, AM-[...], obręb R., o powierzchni 1307 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta numer [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że w dniu 25 stycznia 2012 r. na wniosek M. L., M. L., A. L., J. L. oraz E. B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83). Następnie wskazano, iż po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że użytkowanie wieczyste ustanowione w dniu 18 stycznia 1961 r. na okres 50 lat wygasło z dniem 18 stycznia 2011 r., a zatem wobec braku przedmiotu postępowania należało postępowanie umorzyć. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. G. i J. L., wskazując, że w dniu 31 stycznia 2012 r. otrzymali do zapłaty "podatek za wieczyste użytkowanie gruntu", z czego wynika, że przedmiot postępowania istnieje i zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. było niezasadne. Stwierdzili, że nieruchomość nabyli w 1980 roku i ponosili na jej remont znaczne środki finansowe, a umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania A. G. i J. L., podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wskazał, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zwykłego z księgi wieczystej nr [...], jest ona prowadzona dla nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie nr 48 i nr 49, położonej w obrębie R. we W.. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy W. i została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Ujawnionymi w księdze wieczystej użytkownikami wieczystymi byli: E. B., A. G., A. L., S. L., E. L., J. L. i M. L.. W dziale l księgi wieczystej, w rubryce okres użytkowania wpisano datę 18 stycznia 2011 r., która określa datę końcową okresu, na jaki zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Znajduje to potwierdzenie także w treści znajdującej się w aktach sprawy umowy, na podstawie której prawo to (a ściślej prawo własności czasowej) powstało. Jak bowiem wynika z umowy sprzedaży zawartej w dniu 18 stycznia 1961 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]), nieruchomość gruntowa została sprzedana poprzednikom prawnym figurujących w księdze wieczystej użytkowników wieczystych na własność czasową, na okres 50 lat. Wyjaśniono, że ustanowione przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 32, poz. 159), prawo własności czasowej stało się, na podstawie art. 41 tej ustawy, prawem użytkowania wieczystego. Dalej zaznaczono, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem czasowym. Upływ okresu ustalonego w umowie powoduje bowiem jego wygaśnięcie. Z akt sprawy, w tym z odpisu z księgi wieczystej (sporządzonego w dniu 25 stycznia 2012 r.) nie wynika, by doszło do zawarcia umowy przedłużenia terminu użytkowania wieczystego. Argumentu takiego nie podniesiono również w odwołaniu. Konsekwencją braku zawarcia takiej umowy jest wygaśnięcie użytkowania wieczystego, ustanowionego na opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej. Następnie – zgadzając się z organem I instancji – stwierdzono, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nieistniejące w dacie orzekania prawo użytkowania wieczystego nie może zostać już bowiem przekształcone. Decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa ma charakter konstytutywny (tworzący prawo) i odnosi się do aktualnego w dacie jej wydania stanu prawnego, w tym stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem koniecznym przekształcenia praw jest istnienie prawa użytkowania wieczystego w dacie wydania omawianej decyzji. Nie wystarcza nawet samo złożenie wniosku w czasie trwania prawa użytkowania wieczystego. Wnioski o przekształcenie zostały złożone po wygaśnięciu przysługującego im prawa. Brak przedmiotu postępowania (tu: prawa użytkowania wieczystego mającego podlegać przekształceniu), oznacza, że w niniejszym postępowaniu znajdzie zastosowanie przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wedle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazano, że nie mogła ona zostać uwzględniona. Nie stanowi dowodu na istnienie prawa użytkowania wieczystego wezwanie do uiszczania opłaty z tego tytułu. Nieistniejący tytuł prawny może co najwyżej uzasadniać uchylenie się od zapłaty nienależnej opłaty. Niezasadne jest także powoływanie się na konieczność uwzględniania interesu społecznego, który miałby sprzeciwiać się umorzeniu postępowania. Wskazać należy, że ów interes społeczny należy ważyć w razie, gdy z żądaniem umorzenia wystąpiła strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte (art. 105 § 2 Kpa), co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Umorzenie następuje bowiem na innej postawie prawnej (art. 105 § 1 Kpa), z urzędu i obligatoryjnie, po stwierdzeniu przesłanki bezprzedmiotowości. Zauważono, że w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji powołano, co prawda art. 105 § 2 Kpa, lecz argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że analizowano przesłankę bezprzedmiotowości (wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego), a więc przesłankę, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Zaznaczono, że błędne powołanie numeru redakcyjnego przepisu prawa nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji, skoro z treści samego uzasadnienia wynika, że zastosowano prawidłową podstawę prawną umorzenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnieśli A. G. i J. L.. Zarzucili, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie fałszywych przesłanek i w sposób zasadniczy naruszają ich prawo własności. W uzasadnieniu skargi podano, że uchwałą Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – P. nr [...] z dnia 2 marca 1960 r. nieruchomość położona przy ul. Ł. [...] została sprzedana. Z dokumentów wynika, że część należności została zapłacona gotówką, a pozostałą częścią została obciążona hipoteka nieruchomości. Do 1980 r. wszelkie wierzytelności względem Skarbu Państwa zostały uregulowane. Nieruchomość nigdy nie stanowiła ani w części, ani w całości przedmiotu tzw. wieczystej dzierżawy. To, że ustawa z 1961 r. pozbawiła obywateli prawa własności gruntu, nie oznacza, że taki stan trwa nadal. Wszelkie tego rodzaju sprawy powinny być obligatoryjnie i z urzędu załatwione przynajmniej 20 łat temu, a błędne wpisy w księgach wieczystych powinny zostać poprawione. Obecnie nieruchomość stanowi własność prywatną. Roszczenia urzędników gminy są bezzasadne i bezprawne. Naruszają prawo własności i narażają właścicieli na poważne straty materialne, a osoby starsze na niepotrzebne stresy i komplikacje zdrowotne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Rozpoczynając omawianie motywów wydanego w sprawie wyroku, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a zarzuty skargi były niezasadne. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję, od której wniesiono odwołanie. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w sprawie (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). W świetle powyższego należy jeszcze powiedzieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 3 tej ustawy w sprawie takiej wydaje się decyzję administracyjną, a prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 3 ust. 3). Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w tym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego musi istnieć w chwili, w której decyzja o przekształceniu go staje się ostateczna. Z akt administracyjnych doręczonych Sądowi wynika, że już w 2008 r. Prezydent W. zawiadamiał m.in. skarżących, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości upłynie w 2011 r. i informował, że użytkownicy wieczyści mogą wystąpić o przedłużenie trwania tego prawa, jednak czynności takich użytkownicy wieczyści nie podjęli. Natomiast w dniu 25 stycznia 2012 r. do Prezydenta W. wpłynęły wnioski osób fizycznych (w tym skarżących) o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W. przy ul. Ł. [...] w prawo własności. Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. organ zawiadomił wnioskodawców o tym, że zakończył postępowanie dowodowe w sprawie i decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie, wskazując, że prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem 18 stycznia 2011 r. Podstawą prawną umorzenia postępowania był art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zauważyć trzeba, że oczywiście w decyzji organu pierwszej instancji błędnie podano art. 105 § 2 k.p.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – z treści decyzji wynika, że zastosowano w istocie art. 105 § 1 k.p.a. Powiedzieć przy tym należy, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Wobec tego rozważenia w niniejszej sprawie wymaga, czy organy obu instancji zasadnie przyjęły, że postępowanie w sprawie należy umorzyć, albowiem jest ono bezprzedmiotowe. Pamiętać w tym kontekście należy, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§ 2). Dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona, 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa. Jako trzecią z przesłanek wymienia się w doktrynie okoliczność, że żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie oraz przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, skoro prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie istniało w chwili złożenia wniosku o przekształcenie go w prawo własności, to organ mógł wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., choć stanowi w tym wypadku pewnego rodzaju uchybienie, nie może być przez Sąd zakwestionowane, ponieważ nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu z akt postępowania administracyjnego w sposób jasny wynika, że w chwili złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego prawo to już nie istniało, a zatem organ uprawniony był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przekształcenia, ale skoro przyjął, że postępowanie zostało wszczęte, to jedynym wyjściem było umorzenie bezprzedmiotowego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO we W. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Odnosząc się jeszcze do argumentacji skarżących należy zwrócić uwagę, że z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż aktem notarialnym z dnia 18 stycznia 1961 r. (numer repertorium A [...]) zawarto z kilkoma osobami fizycznymi (poprzednikami prawnymi m.in. skarżących) umowę sprzedaży spornej nieruchomości, tj. domu jednorodzinnego wraz z działką gruntu nr 2, położonych we W. przy ul. Ł. [...], z powołaniem się na ustawę z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132). Wskazano w § 2 tej umowy, że przeniesienie własności działki gruntu nr 2 następuje na własność czasową, to jest z zastrzeżeniem powrotu własności tego gruntu na rzecz Państwa po upływie pięćdziesięciu lat. W § 4 tej umowy postanowiono, że w celu zabezpieczenia należności Państwa ustanawia się na gruncie i na budynku hipotekę (w myśl art. 6 ust. 3 ustawy z 1957 r. budynki znajdujące się na gruntach stanowiących własność czasową stanowiły odrębne nieruchomości). Oddanie gruntu na własność czasową odpowiada również postanowieniom powoływanej przez skarżących uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – P. z dnia 2 marca 1960 r. nr [...] (w aktach organu I instancji). Następnie należy powiedzieć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 21 lipca 1961 r.) prawa własności czasowej ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe stały się prawem użytkowania wieczystego w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 tej ustawy prawo użytkowania wieczystego wygasało z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Podobnie rozwiązanie przewidziano zresztą w obecnie obowiązującym Kodeksie cywilnym, który w art. 236 § 1 wprowadza zasadę czasowości tego prawa. Wobec tego argumenty skarżących, że ustawa z 1961 r. pozbawiła obywateli prawa własności nie zasługują na uwzględnienie, albowiem osoby fizyczne, które zawarły wzmiankowaną umowę sprzedaży w 1961 r. nabyły prawo własności domu jednorodzinnego wraz z prawem własności czasowej nieruchomości gruntowej. Ustawowe "przekształcenie" prawa własności czasowej w prawo użytkowania wieczystego, do którego doszło w 1961 r. nie zmieniło – w ocenie Sądu – sytuacji podmiotów tych praw na niekorzyść. Co więcej, zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości ustalenie, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w rozpatrywanej sprawie wygasło z upływem okresu przewidzianego w umowie z dnia 18 stycznia 1961 r., to jest z dniem 18 stycznia 2011 r. Zatem nawet gdyby, w roku 1961 ustawodawca nie zrezygnował z instytucji "własności czasowej" prawo nabyte w 1961 r. wygasłoby w 2011 r., bez względu na to, jaką nazwę by nosiło. W związku z tym również podnoszone przez skarżących argumenty, że spłacili oni do 1980 r. wszystkie zobowiązania wobec Państwa – czego Sąd nie był zobligowany badać – nie oznaczają, iż nieruchomość gruntowa stała się z chwilą spłaty tych należności własnością skarżących. Bezpodstawne – w świetle powyższego – jest również stanowisko skarżących, jakoby opisywana nieruchomość nigdy nie stanowiła przedmiotu "tzw. wieczystej dzierżawy", jak potocznie określano użytkowanie wieczyste. Jeżeli zaś chodzi o kwestię nakładów, które użytkownicy wieczyści mieli ponieść na sporną nieruchomość, Sąd zwraca uwagę skarżących, iż roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 Kodeksu cywilnego), jednak w sprawie tego rodzaju właściwa jest droga sądowa przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając zarzuty skarżących za niezasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.