I OSK 527/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 29/12 w sprawie ze skargi R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 29/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy: Zawiadomieniem z 8 października 2010 r. Wojewoda Dolnośląski wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, zawiadomieniem z 28 grudnia 2012 r. z uwagi na brak operatu szacunkowego wskazał termin załatwienia sprawy do 31 marca 2011 r. Przed tą datą 29 marca 2011 r. poinformował strony o możliwości zapoznania z operatem, wyznaczając termin 14 dni i przesyłając z niego wyciąg, zaś nowy termin wskazał na 15 maja 2011 r. R. W. 12 kwietnia 2011 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy, a 5 maja 2011 r. wystąpił do Wojewody o doręczenie kserokopii operatu. Wojewoda zawiadomieniem z 6 maja 2011 r. przedłużył termin załatwienia do 10 czerwca 2011 r., 10 maja 2011 r. przesłał skarżącemu kserokopie operatu, a decyzją z 9 czerwca 2011 r. ustalił odszkodowanie. Od decyzji tej R. W. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, który Minister otrzymał 24 sierpnia 2011 r. 15 marca 2012 r. R. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania, domagając się jej stwierdzenia od 27 sierpnia 2007 r. do 11 marca 2012 r. Wojewoda wniósł w piśmie procesowym z 14 września 2012 r. o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi, wskazując, iż wydał decyzję 9 czerwca 2011 r. i przekazał przy nim decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 24 lipca 2012 r. uchylającą decyzję z 9 czerwca 2011 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził, iż została spełniona przesłanka dopuszczalności, bowiem jej wniesienie zostało poprzedzone zażaleniem, a następnie wyjaśnił, iż przez przewlekłość postępowania należy rozumieć sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wskazując też na obowiązki organu wynikające z art. 35 i 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd wskazał, że sprawę można podzielić na dwa etapy – pierwszy od 8 października 2010 r. – wszczęcie postępowania – do 9 czerwca 2011 r. – wydanie przez Wojewodę decyzji odszkodowawczej, która w chwili wniesienia skargi funkcjonowała w obrocie, choć nieostateczna i oprotestowana. W tym etapie Sąd nie dopatrzył się przewlekłości, podkreślając, iż koniecznym było uzyskanie aktualnego w sprawie dokumentu jakim jest operat szacunkowy, co uzasadniało przedłużenie postępowania, zwłaszcza że wyłonienie rzeczoznawcy musiało nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Etap drugi postępowania, zdaniem Sądu, rozpoczął się już po wniesieniu skargi na przewlekłość, w związku z decyzją odwoławczą z 24 lipca 2012 r. Sąd podkreślił, że wpłynęła do Wojewody 1 sierpnia 2012 r., a wynikała z niej konieczność sporządzenia nowego operatu, co uzasadniało wyznaczenie przez organ, zawiadomieniem z 16 sierpnia 2012 r., nowego terminu załatwienia sprawy na 30 listopada 2012 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu termin ten nie jest nadmiernie wydłużony, a zapewniał realne załatwienie sprawy. W takim stanie Sąd uznał, że i w tym etapie nie można organowi zarzucić przewlekłości postępowania. Odnosząc się do wniosku skargi o stwierdzenie przewlekłości od 27 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że decyzja o lokalizacji autostrady stała się ostateczna 19 marca 2008 r., zaś toczyło się postępowanie ze skargi, zakończone wyrokiem 31 marca 2010 r., zaś postępowanie o odszkodowanie zostało wszczęte 28 października 2011 r. i od tego momentu można badać przewlekłość. R. W. wniósł sporządzoną przez radcę prawnego skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 149 tej ustawy poprzez akceptację postępowania Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż od 5 lat i 5 miesięcy przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Bezspornym jest fakt, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania dopiero 8 października 2010 r., co oznacza, że nastąpiło to ze znaczną zwłoką ponad 3-letnią, licząc od 27 sierpnia 2007 r., a obciążenie tym skarżącego poprzez utrzymywanie, że powinien on złożyć wniosek o wszczęcie postępowania jest nie do zaakceptowania, gdyż to organ administracji mając obowiązek realizacji zasad konstytucyjnych, a taką jest odszkodowanie za wywłaszczenie, gwarantowane art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to prawo skarżącego Wojewódzki Sąd zupełnie pominął i nie usunął naruszenia prawa, pomimo iż mógł zastosować środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Przewlekle prowadzenie postępowania narusza własności skarżącego, pogłębia poniesioną szkodę, a stosownie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każdy ma prawo do poszanowania swego mienia, pozbawienie prawa własności może nastąpić tylko w interesie publicznym, za odszkodowaniem, którego niemożność uzyskania narusza prawo do spokojnego korzystania z mienia. Odszkodowanie, zgodnie z konstytucyjną zasadą, powinno być słuszne, a jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny nie może ono być uszczuplane, a taki skutek wywołuje nie tylko sposób obliczania wysokości, ale również tryb wypłacania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania, to zatem podlegało ocenie Sądu oraz to czy, jeśli przewlekłość zaistniała, miała charakter rażący. Natomiast skarga kasacyjna skupia się nie tyle na tym przedmiocie, ale na skutkach jakie ma dla skarżącego niewydanie decyzji o odszkodowaniu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że za odjęcie prawa własności nieruchomości przysługuje odszkodowanie i odszkodowanie to musi być słuszne, aby zrekompensować utratę tego prawa. Rację także ma skarżący, że słuszność odszkodowania to także przyznanie go w możliwie jak najkrótszym terminie po odjęciu prawa. Jednak, jak powiedziano wyżej, nie to było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, ale przewlekłość postępowania. W tej kwestii w istocie skarga się nie wypowiada, nie zawiera w tej kwestii jakiejkolwiek polemiki z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu. Jak to zasadnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, przewlekłość postępowania to działanie organu "pozorowane". Organ pozornie tylko nie jest bezczynny, bowiem podejmuje różne czynności, ale nie służą one wyjaśnieniu sprawy, często zbędne, a jeśli nawet mające na celu zebranie istotnych dowodów, to wykonywane w dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych. Do tak rozumianej przewlekłości skarga kasacyjna się nie odnosi. Nie zawiera żadnego do przewlekłości odniesienia. Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku przedstawił przebieg sprawy, poczynając od jej wszczęcia i wskazał dlaczego uznał, że postępowanie, mimo iż wszczęte zostało 8 października 2010 r. a skarga pochodziła z 15 marca 2012 r. nie zakwalifikował jako prowadzonego przewlekle. Skoro skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi błędną ocenę to powinna była wykazać, które czynności organu były zbędne, niepotrzebne, niesłużące wyjaśnieniu istoty sprawy. Skarga kasacyjna tego nie czyni, skupia się bowiem w istocie, jak powiedziano wyżej, na skutkach jakie dla skarżącego niesie brak decyzji o odszkodowaniu. Jednak nie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w takim zakresie, jaki wynika z zarzutów skargi. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny musiał się ograniczyć do zarzutów skargi kasacyjnej, a te nie dotyczyły istoty problemu – przewlekłości postępowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.