II SA/Lu 807/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę punktu dystrybucji gazu płynnego propan - butan wraz z przebudową kanalizacji deszczowej, wlz. i utwardzeniem placu na działce nr [...] położonej przy ul. C. w L. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji złożył w dniu [...] marca 2012 r. inwestor M. G., dołączając egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując powyższy wniosek organ pierwszej instancji ustalił, że zgodnie z treścią uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1997 r., Nr [...] w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1997 r. Nr 10, poz. 79 z późn. zmianami ogłoszonymi w Dz. Urz. Woj. Lub. z 1998 r. Nr 11, poz. 171 oraz Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 33, poz. 902) działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się w obrębie oznaczonym symbolem 208 UP oraz w granicach "Wielofunkcyjnej Strefy Śródmiejskiej". Zapisy powyższego planu nie pozwalają na realizację na danym terenie planowanej inwestycji. Nie przewidują bowiem możliwości rozbudowy istniejącej stacji paliw, a zdaniem organu do tej kategorii robót należy zakwalifikować realizację na wskazanej przez inwestora działce punktu dystrybucji gazu. Stwierdzając, że niezgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieusuwalna, w związku z czym nie może mieć zastosowania w sprawie tryb naprawczy przewidziany w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. M. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie inwestora organ ten błędnie zakwalifikował rodzaj robót budowlanych objętych jego wnioskiem. Stwierdził, ze planowana inwestycja, polegająca na zainstalowaniu w istniejącej stacji paliw dodatkowych urządzeń i instalacji, mieści się w definicji przebudowy, a nie - jak to ocenił Starosta – rozbudowy obiektu budowlanego. Obowiązujące przepisy planu miejscowego – jak wskazał odwołujący – dopuszczają natomiast na danym terenie przebudowę istniejącej zabudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena możliwości realizacji objętych wnioskiem robót budowlanych na działce nr [...] w odniesieniu do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Jednocześnie uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż teren planowanej inwestycji objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zmienioną następnie uchwałą Rady Miasta L. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 33, poz. 902) w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Działka, na której zgodnie z wnioskiem miałaby być realizowana inwestycja, położona jest w granicach obszaru oznaczonego symbolem 208 UP (przeznaczonego pod usługi publiczne) i w z granicach "Wielofunkcyjnej Strefy Śródmiejskiej". W obszarze tym - zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powyższej uchwały z dnia [...] października 2006 r. - dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz urządzeń komunikacji, jednak za wyjątkiem obiektów usług technicznych i stacji paliw. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis § 8 ust. 1 planu przewiduje, iż zagospodarowanie terenów powinno być zgodne z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, przy zachowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia dopuszczalnego i stref polityki przestrzennej. Organ zauważył jednocześnie, że § 8 ust. 2 planu stanowi, iż do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem, istniejąca zabudowa niezgodna z tym przeznaczeniem może być poddawana: 1) przebudowie i remontom nie powodującym powiększenia dotychczasowej kubatury, 2) rozbudowie do 600 m kubatury, wliczając w to kubaturę istniejącą bez konstrukcji dachowej, jeśli są to budynki mieszkalne na obszarach o przeznaczeniu RP-1, ZZ D, RO, RP-2, UC, UP, PS. Organ drugiej instancji stwierdził, że z przedłożonego przez inwestora opisu do projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż jest ona zabudowana obiektami byłego pogotowia ratunkowego (w likwidacji) z istniejącą stacją paliw płynnych, która składa się z dwóch podziemnych zbiorników na paliwa płynne, dwóch dystrybutorów paliw płynnych, zadaszenia nad stanowiskiem tankowania, budynku obsługi stacji z zapleczem sanitarno-higienicznym i dyżurką zgłoszeń telefonicznych pogotowia (w likwidacji) oraz kasowego punktu obsługi stacji. Ponadto na terenie działki znajdują się budynki garażowe i warsztatowy oraz kontener portierni do likwidacji. Nieruchomość jest częściowo utwardzona i uzbrojona w sieć kablową energetyczną, telefoniczną, gazową i wodno - ksanalizacyjną. Natomiast projektowane zamierzenie obejmuje budowę punktu dystrybucji gazu płynnego propan-butan na terenie istniejącej stacji paliw płynnych. Punkt będzie składał się z jednego o podziemnego zbiornika magazynowego gazu LPG o pojemności 9,2 m3, jednego dystrybutora LPG, rurociągów technologicznych i armatury. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego Wojewoda uznał, że inwestycja polegająca na budowie punktu dystrybucji gazu płynnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] nie może być traktowana jako przebudowa istniejącej stacji paliw płynnych. Nie mieści się ona bowiem w dopuszczonej planem miejscowym definicji przebudowy, zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Wprowadzenie nowych elementów zagospodarowania działki (zasilanie energią elektryczną projektowanego punktu dystrybucji gazu płynnego, wprowadzenie separatora koalescencyjnego z osadnikiem na kanalizacji deszczowej wraz z nowym odcinkiem sieci) i nowych budowli (zbiornik) stanowi bowiem, w ocenie organu, bezsprzecznie rozbudowę istniejącego obiektu. Organ drugiej instancji podkreślił, że przebudowywać można jedynie budowlę, która już istnieje na danym obszarze, natomiast trudno mówić o przebudowie obiektów i urządzeń wcześniej nieistniejących, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ zaznaczył, że specyfika przedmiotowej inwestycji sprawia, iż nie można traktować jej jako obiekt kubaturowy, w kategoriach "powiększania istniejącej zabudowy", lecz jako rozbudowę funkcjonującej stacji paliw płynnych o dystrybutor gazu płynnego i zbiornik na to paliwo, czyli elementy, których wcześniej nie było na nieruchomości. Na potwierdzenie stanowiska uznającego sporne roboty budowlane za rozbudowę Wojewoda zwrócił także uwagę, że przepisy § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) odrębnie kwalifikują instalacje do magazynowania ropy naftowej i produktów naftowych, a odrębnie instalacje do podziemnego magazynowania gazów łatwopalnych. Sporna inwestycja stanowiłaby zatem wprowadzenie nowego medium energetycznego (poprzez rozbudowę istniejącej stacji paliw płynnych o stację płynnych paliw gazowych), a istotnym jest, że obowiązujące przepisy planu imiennie wskazują na zakaz lokalizacji obiektów usług technicznych i stacji paliw, a zatem realizacja inwestycji naruszałaby zapisy planu miejscowego. Ponadto organ wskazał, że chociaż przedmiotowa inwestycja nie może być traktowana jako obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, to z założenia – z uwagi na zapisy planu – miałaby ona właśnie taki charakter, co naruszałoby również § 69 ust.2 pkt 2 lit. b planu miejscowego. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko Starosty [...], że inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż sporna inwestycja stanowi jedynie przebudowę, a nie rozbudowę istniejącej stacji paliw. Wskazał, że zamierzenie to obejmuje roboty budowlane jedynie w zakresie przebudowy urządzeń i instalacji technicznych, a nie obiektów kubaturowych. Sporna inwestycja miała obejmować zwiększenie liczby dystrybutorów, wprowadzenie nowego rodzaju paliwa płynnego i poprawienie warunków ochrony środowiska poprzez wprowadzenie separatora służącego podczyszczaniu wód opadowych z terenu nieruchomości. Roboty te – zdaniem skarżącego - nie prowadzą zatem do zmiany charakterystycznych parametrów, enumeratywnie wymienionych w ustawie Prawo Budowlane, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że pojemności podziemnego zbiornika na paliwo, jako urządzenia technicznego, nie wlicza się do określonej w Polskich Normach [...] i [...] kubatury budynków. Dlatego też w jego ocenie brak jest podstaw, by nie zaliczyć spornych robót budowlanych do kategorii przebudowy, która jest zgodna z obowiązującym na terenie planowanej inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu drugiej instancji, jakoby argumentem na rzecz uznania spornej inwestycji za rozbudowę była okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odrębnie kwalifikują instalacje do magazynowania ropy naftowej i produktów naftowych, a odrębnie instalacje do podziemnego magazynowania gazów łatwopalnych. Wskazał, że w ramach tego samego programu użytkowego stacji paliw możliwa jest dystrybucja zarówno gazu, jak i ropy, benzyny, olei lub innych artykułów bez powiększania powierzchni zabudowy. M. G. zarzucił wadliwość argumentacji organu drugiej instancji, wskazując między innymi, że skoro przedmiotem sprawy jest istniejący już obiekt budowlany w postaci stacji paliw, to błędne jest stwierdzenie organu, iż trudno mówić o przebudowie obiektów i urządzeń wcześniej nie istniejących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Po dokonaniu według wskazanych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem obie wymienione decyzje nie naruszają prawa. Podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl przepisów ust. 1, 3 i 4 tego artykułu: 1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 3. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; 4. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarazem powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 4 Prawa budowlanego stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem jednak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W świetle przytoczonego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podstawowymi przepisami, z którymi wymagana jest zgodność zamierzenia budowlanego, są przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie bezspornie prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że zgodnie z obowiązującym na terenie planowanej inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w L. Nr [...]z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zmieniona następnie uchwałą Rady Miasta L. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L.) działka nr [...] położona jest w granicach obszaru oznaczonego symbolem 208 UP – przeznaczonego pod usługi publiczne oraz w granicach "Wielofunkcyjnej Strefy Śródmiejskiej". Przepis § 36 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta L. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. wyłącza zaś dla tego obszaru lokalizację obiektów usług technicznych i stacji paliw. Jak słusznie przy tym podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w § 8 ust. 1 planu przewidziano, że zagospodarowanie terenów powinno być zgodne z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, przy zachowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia dopuszczalnego i stref polityki przestrzennej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że planowana przez skarżącego na terenie działki nr [...] w L. inwestycja obejmująca budowę punktu dystrybucji gazu płynnego propan-butan, składającego się z podziemnego zbiornika magazynowego gazu LPG o pojemności 9,2 m3, jednego dystrybutora LPG, rurociągów technologicznych i armatury jest sprzeczna z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie i jednoznacznie nie dopuszcza na przedmiotowym terenie lokalizacji obiektów usług technicznych i stacji paliw. Trzeba bowiem podkreślić, że zbiornik na gaz jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie należało uznać za chybione odwołanie się skarżącego do przepisów planu miejscowego dopuszczających przebudowę istniejącej zabudowy. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis § 8 ust. 2 planu przewiduje, że do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem, istniejąca zabudowa niezgodna z tym przeznaczeniem może być poddawana: 1) przebudowie i remontom nie powodującym powiększenia dotychczasowej kubatury, 2) rozbudowie do 600 m kubatury, wliczając w to kubaturę istniejącą bez konstrukcji dachowej, jeśli są to budynki mieszkalne na obszarach o przeznaczeniu RP-1, ZZ D, RO, RP-2, UC, UP, PS. Przytoczona treść przepisu, posługującego się pojęciem kubatury wskazuje, że przewidziane w nim wyjątki, pozwalające między innymi na przebudowę istniejącej zabudowy niezgodnej z przewidzianym w planie miejscowym przeznaczeniem, odnoszą się do obiektów kubaturowych, a do takich nie należy obiekt objęty planowaną przez skarżącego inwestycją na działce nr [...]. Słusznie również w tym zakresie stwierdził organ drugiej instancji, że specyfika planowanej przez skarżącego inwestycji sprawia, iż nie można jej traktować jako obiekt kubaturowy, w kategoriach "powiększania istniejącej zabudowy". Co więcej, także skarżący w toku postępowania oraz we wniesionej skardze akcentował, że planowana inwestycja nie stanowi budowy obiektu kubaturowego, jak również nie przewiduje robót budowlanych w zakresie obiektów kubaturowych, jednakże wywodził stąd mylne wnioski o dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jeszcze raz podkreślić należy, że stosownie do przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zasadą jest wyłączenie dopuszczalności lokalizacji na przedmiotowym terenie stacji paliw, a jedyne wyjątki dotyczące możności podejmowania robót budowlanych w zakresie określonym w § 8 odnoszą się wyłącznie do robót podejmowanych przy istniejących obiektach, które można zaliczyć do kubaturowych. W konsekwencji, wprawdzie słuszne i zasługujące na aprobatę, ale w istocie zbędne było rozważanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zagadnienia wprowadzenia planowaną inwestycją nowych elementów zagospodarowania działki (co jest niewątpliwe w ustalonym stanie faktycznym), jako przemawiających za wystąpieniem w tym przypadku rozbudowy, a nie przebudowy istniejącej stacji paliw płynnych, skoro wyjątek przewidziany w § 8 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego odnosi się wyłącznie do przebudowy obiektów kubaturowych, a takim obiektem nie jest projektowana budowla, jak również planowana inwestycja nie polega na prowadzeniu robót w obiektach kubaturowych już znajdujących się na działce w ramach istniejącej stacji paliw płynnych i nie wiąże się z takimi robotami. Niewątpliwie więc opisany wyjątek, przewidziany w § 8 ust. 2 planu miejscowego, nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, a podniesione w skardze zarzuty należało ocenić jako nietrafne. Wobec zaś wyłączenia na mocy § 36 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta L. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 33, poz. 902) w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. lokalizacji obiektów usług technicznych i stacji paliw na działce nr [...], odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pozostawała w zgodzie z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Jak słusznie bowiem zaznaczono w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, w tym przypadku tryb naprawczy nie miał zastosowania z uwagi na sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.