II OSK 1942/13

Dnia 31 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 502/13 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi A. A., uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uznania za obywatela polskiego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2012 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2012 r. zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie uznania A. A. za obywatela polskiego. Minister wskazał, że w świetle art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (D.U. z 2012 r. poz. 161), w postępowaniu w przedmiocie uznania za obywatela polskiego kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy osoba ubiegająca się o nabycie tego obywatelstwa nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W związku z ustaleniem, że w stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie karne o czyn z art. 299 § 1 kodeksu karnego Minister uznał, że wyjaśnienie, czy skarżący jest winny zarzucanego mu czynu, na mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym w sprawie uznania za obywatela polskiego. Wyrokiem z 7 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu organy niezasadnie przyjęły, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny o odpowiedzialności karnej skarżącego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w sprawie uznania za obywatela polskiego. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego w określonej indywidualnej sprawie, bez rozstrzygnięcia którego nie może toczyć się postępowanie administracyjne. Nie stanowi zagadnienia wstępnego oczekiwanie przez organ na wydanie wyroku o nie ustalonej treści przez sąd powszechny. Zdaniem Sądu, o ile potencjalne skazanie skarżącego za czyn z art. 299 § 1 k.k. mogłoby mieć wpływ na treść decyzji administracyjnej objętej wnioskiem skarżącego, to jednak okoliczność ta sama przez się nie może stanowić elementu od którego tylko i wyłącznie zależy wydanie decyzji administracyjnej w sprawie uznania skarżącego za obywatela polskiego. Wzgląd na zasadę domniemania niewinności każe przyjąć, że sam fakt prowadzenie przeciwko skarżącemu postępowania karnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że będzie on skazany, a tym samym, że jego zachowanie stanowić będzie o naruszeniu podstawowych zasad porządku prawnego. Sąd uznał ponadto, że na obecnym etapie postępowania – ze względu na jego zawieszenie – nie sposób przesądzić, jaki wpływ na treść decyzji mogłoby mieć skazanie skarżącego wyrokiem karnym, poza stwierdzeniem, że jest to jedna z istotnych okoliczności mających wpływ na treść tej decyzji w świetle art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Przy ocenie, czy skarżący stanowi zagrożenie dla obronności państwa i porządku publicznego powinno się brać pod uwagę wszelkie okoliczności osobiste dotyczące skarżącego, w tym jego związki z krajem o którego obywatelstwo się ubiega, stopień asymilacji, rodzaj czynu niedozwolonego za jaki został skazany oraz formę przypisanej mu winy (umyślna czy nieumyślna). Skargą kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego organu, pomiędzy prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie uznania za obywatela polskiego występuje zależność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem określonej kwestii prawnej a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ustalenie istnienia tego związku należy do kompetencji organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie związek taki zachodzi, skoro przepis prawa materialnego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim) nakłada na organ obowiązek ustalenia, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawa administracyjna dotycząca uznania za obywatela polskiego, w przypadku prawomocnego skazania skarżącego za zarzucany mu czyn, może zostać rozstrzygnięta odmiennie niż w przypadku uniewinnienia cudzoziemca. Minister wskazał ponadto na ustawowe ograniczenia możliwości utraty obywatelstwa polskiego, tj. wyłącznie na wniosek obywatela w wyniku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się obywatelstwa polskiego, za zgodą Prezydenta RP. Oznacza to niemożność wzruszenia w jakimkolwiek trybie administracyjnym wydanej decyzji o uznaniu za obywatela polskiego. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało oddalić, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że w sprawie nie zaistniała kwestia prejudycjalna, uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie materialnoprawne (kwestię prawną), którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu, zaś rozstrzygnięcie to jest warunkiem sine qua non merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Warunkiem dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem wyłącznie wystąpienie zagadnienia, które tak długo, jak pozostaje nierozstrzygnięte, tamuje rozpatrzenie sprawy przez organ i uniemożliwia wydanie decyzji. Z tych względów wskazuje się, że zależności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji. Zależność rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyraża się tym, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy możliwość rozpatrzenia sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. W konsekwencji przyjmuje się, że pomiędzy rozpatrzeniem sprawy głównej i wydaniem decyzji, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego musi istnieć bezpośrednia zależność, o której przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie głównej. Pośredni związek istniejący pomiędzy wyłonioną w toku sprawy kwestią prawną a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji wskazuje na to, że kwestii tej nie można przypisać charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. Wskazana powyżej istota instytucji zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwala zaaprobować stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, w świetle którego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania za obywatela polskiego toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne stanowi zagadnienie wstępne. W zaskarżonym wyroku trafnie stwierdzono brak bezpośredniego związku pomiędzy prowadzonym postępowaniem karnym a możliwością rozpatrzenia sprawy o uznanie A. A. za obywatela polskiego. Przesłanki normatywne obligatoryjnej odmowy uznania za obywatela polskiego zostały określone enumeratywnie w art. 31 pkt 1-2 ustawy o obywatelstwie polskim. Przepis art. 31 pkt 2 tej ustawy, uznany przez organy za przepis prawa materialnego wskazujący na istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zidentyfikowaną przez organy w toku postępowania kwestią prejudycjalną a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie uznania za obywatela polskiego, wydanie decyzji odmownej w tym przedmiocie wiąże z przesłanką zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie z wyrokiem skazującym za określonego rodzaju czyn. Przesłanki z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim mają charakter generalnych klauzul odsyłających, które są elementem każdego porządku prawnego, tkwi w nich pewna normatywna potencjalność prawa, zaś ich nieostrość wiąże się z kompetencją organów stosujących prawo do poszukiwania ich treści i aksjologicznego uzasadnienia (M. Zdyb [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 554 i 555 in fine). Na odnotowanie zasługuje wskazanie, że odwoływanie się do klauzul odsyłających w administracyjnym typie stosowania prawa traktowane jest jako element swoistego uznania administracyjnego (sensu largo), nawet jeśli w istocie nie jest to uznaniowy typ decydowania. Odpowiada to w pewnym sensie istocie orzecznictwa słusznościowego na gruncie prawa prywatnego (L. Leszczyński [w:] System prawa administracyjnego, t. 4, pod red. R. Hausera, Z.Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 116). Nie budzi wątpliwości, że wynik postępowania karnego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w przedmiocie uznania za obywatela polskiego, gdyż prawomocny wyrok skazujący może wskazywać na wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 31 pkt 2 omawianej ustawy. Nie sposób jednak uznać, że zawisła sprawa karna daje podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, skoro brak prawomocnego rozstrzygnięcia sądu karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny i wydania decyzji. W zaskarżonym wyroku trafnie zatem Sąd przyjął, że potencjalne skazanie skarżącego wyrokiem karnym stanowić może jedną z istotnych okoliczności mających wpływ na treść tej decyzji w świetle art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Akcentowana w skardze kasacyjnej nieodwracalność, co do zasady, statusu obywatela polskiego wynikająca z przyjętej w polskim porządku prawnym szerokiej ochrony konstytucyjnej tego statusu (art. 34 ust. 2 Konstytucji), uzasadnia przyjęcie stanowiska, że brak wyroku skazującego nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przez organ oceny, czy nabycie obywatelstwa przez osobę, która występuje z wnioskiem o uznanie za obywatela polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Oceny takiej organ zobowiązany jest dokonać w odniesieniu do wszystkich okoliczności sprawy, nie wyłączając tej dotyczącej toczącego się postępowania karnego w związku ze skierowanym przeciwko cudzoziemcowi aktem oskarżenia w sprawie dotyczącej przestępczości gospodarczej. Wiążący się nierozerwalnie z obywatelstwem ogół praw i obowiązków państwa wobec jednostki sprawia, że w prawie międzynarodowym nie budzi zastrzeżeń szeroka kompetencja państwa do regulowania zasad nabywania i utraty jego obywatelstwa. Wzgląd na szeroką autonomię państwa przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawie nabycia obywatelstwa uzasadnia powiązanie odesłania z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim z różnorodną treścią, nie ograniczającą się do utożsamiania przesłanek z art. 31 pkt 2 ustawy z prawomocnym wyrokiem skazującym. Z powyższych względów uznać należało, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych, iż do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu organ ten ze względu na treść art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o uznanie za obywatela polskiego, nie ma podstaw normatywnych. Normatywny charakter klauzul z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim oraz znaczny zakres swobody przyznany państwu w definiowaniu "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" sprawia, że zastosowanie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej w sprawie uznania za obywatela polskiego każdorazowo wiązać się musi z dookreśleniem ich treści przez właściwy organ administracji publicznej rozpoznający wniosek cudzoziemca w tym przedmiocie. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.