II OSK 589/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 741/12 w sprawie ze skarg J. M. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. solidarnie na rzecz J. M. i M.Z. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 741/12 oddalił skargi J. M. i M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.), Starosta Z. odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w S., gm. A.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni M.Z. działała w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz J. G., Z. P., J. S., P. S., B. S., K.S., E. S., E.N., Z. K., J. M., H. S., E. Z., R. S., C.S., R. S. , S. M. oraz W. S.. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że Naczelnik Gminy A. decyzją z dnia [...] października 1980 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, po rozpatrzeniu wniosku F.S., orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, położonego we wsi S.. W skład tego gospodarstwa wchodziła m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha. Z wnioskiem o jej zwrot wystąpili wyżej wymienieni spadkobiercy F. S., ustaleni na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Z.: z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I Ns 726/11; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I Ns 631/98 oraz z dnia 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt I Ns 506/98 oraz na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 22 lutego 2012 r., Rep. A nr [...]. Obecnie działka nr [...] stanowi własność Gminy A., co potwierdza decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Podczas oględzin przedmiotowej działki ustalono, że jest ona porośnięta trawą i znajdują się na niej pozostałości fundamentów budynków. W ocenie organu pierwszej instancji, obecnie działka nr [...] nie jest zabudowana budynkami, nie spełnia zatem wszystkich przesłanek uzasadniających jej zwrot, wynikających z treści art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Odwołania od tej decyzji wniosły J.M. i M. Z.. J. M. potwierdziła, że na przedmiotowej działce pozostały tylko fragmenty fundamentów dawnych budynków. Wyjaśniła, że budynek mieszkalny został wybudowany jeszcze przez ojca ich dziadka M. S. urodzonego 5 grudnia 1867 r., dlatego, zdaniem odwołującej, nie dziwi, że po tak długim okresie nie zachowały się nawet jego fragmenty. Dom był drewniany, kryty strzechą. Zachował się jedynie fragment fundamentu po oborze wybudowanej przez jej ciotkę już po wojnie. Obora ta wykonana była z materiałów lichej jakości i uległa zniszczeniu. Wśród rodzinnych pamiątek zachowało się zdjęcie domu mieszkalnego. Ponadto odwołująca się wyjaśniła, że o zwrot przedmiotowej działki w imieniu wszystkich spadkobierców wystąpiła M.Z., córka nieżyjącego brata odwołującej – S. S.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przepis art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki uzyskania prawa własności gruntu, które muszą być spełnione łącznie. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie własności działki nr [...] złożyła jednie M. Z.. Pozostali spadkobiercy po byłej właścicielce F. S. nie złożyli takiego wniosku, ale upoważnili wnioskodawczynię do reprezentowania ich przed Starostą Z. w tej sprawie. Z treści odwołania J. M. wynika, że wszyscy spadkobiercy ubiegają się o zwrot działki nr [...], ale nie jest to równoznaczne ze złożeniem wniosku w tej sprawie. Brak takiego wniosku i pełnomocnictwa dla M. Z. do reprezentowania ich przed organem odwoławczym powoduje, że Kolegium nie może uznać, iż skutecznie złożyli oni wniosek o przyznanie im własności tej działki. Jeżeli własność przysługuje niepodzielnie kilkunastu osobom, to wniosek wystosowany na podstawie art. 6 powołanej ustawy powinien zostać podpisany przez wszystkie uprawnione osoby. W ocenie Kolegium bierna postawa pozostałych osób uprawnionych powoduje, że nie jest możliwe przychylenie się do wniosku skarżącej i przyznanie jej działki nr [...] na własność. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe zwrotu działki na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Zdaniem organu odwoławczego nie została też spełniona przesłanka przedmiotowa – istnienie budynku na działce gruntu objętej wnioskiem, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. przyznaje bowiem roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania własności działki pod budynkami. Organ podkreślił, że J.M. w sposób jednoznaczny potwierdziła, iż ustalenia organu pierwszej instancji, że na przedmiotowej działce znajdują się tylko pozostałości fundamentów po budynkach, są zgodne ze stanem faktycznym. Ponadto wyjaśniła, że zachował się jedynie fragment fundamentu po oborze wybudowanej przez jej ciotkę już po wojnie. Również skarżąca M. Z. potwierdza, że budynki zostały rozebrane do fundamentów, a więc w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie budynki te nie istniały. Zdaniem organu, nie można więc wyznaczyć powierzchni gruntu niezbędnej do korzystania z nieistniejących budynków. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wniosły M. Z. i J. M.. Z uwagi na to, że obie skargi dotyczyły tej samej decyzji, na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. Sąd postanowił połączyć sprawy sygn. II SA/Lu 741/12 i sygn. II SA/Lu 742/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu 741/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, chociaż nie wszystkie podniesione przez organ drugiej instancji argumenty zasługują na aprobatę. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy, a brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie przejętej nieruchomości. Jednak zdaniem Sądu jest to brak usuwalny i organ administracji jest zobligowany wezwać składającego wniosek o jego uzupełnienie, czego nie dostrzegło Kolegium. Uzupełnienie wniosku może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców albo też upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych. Dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia do wydania decyzji odmownej. Niewezwanie odwołujących się do uzupełnienia wniosku, mimo że organ pierwszej instancji przyjął, iż wniosek pochodzi od wszystkich spadkobierców F. S. i mimo wskazania w odwołaniu J.M., że wniosek pochodzi od wszystkich spadkobierców, stanowi niewątpliwie w ocenie Sądu uchybienie przepisom postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa materialnego. Sąd wskazał jednocześnie, że nie uchylił decyzji z tego powodu, bowiem wobec niespełnienia przesłanki przedmiotowej zwrotu nieruchomości z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dalej Sąd wywodził, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. możliwe jest w stosunku do gruntów zabudowanych. Świadczy o tym literalna wykładnia tego przepisu, w którym ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "właściciele budynków znajdujących się na działce gruntu (...)". Zatem wydanie decyzji o nieodpłatnym przekazaniu działki gruntu następuje jedynie wówczas, gdy organ ustali, że w dniu orzekania na działce tej znajduje się budynek w rozumieniu w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi odrębny przedmiot własności. Dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym nie wystarczy zatem, że na działce znajdują się pozostałości po budynkach w postaci resztek fundamentów. Konieczne jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki istniał na niej choćby jeden budynek, nawet jeżeli wymaga remontu bądź częściowej odbudowy. Tymczasem, z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] istnieje jedynie pozostałość fundamentu obory, co potwierdziły obie skarżące. W ocenie Sądu w świetle niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń, należy zgodzić się z organami, iż na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden budynek ani też jakikolwiek substrat budynku, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności. W takim stanie rzeczy, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, organy zasadnie odmówiły spadkobiercom F. S. zwrotu działki nr [...] położonej w miejscowości S.. Sąd podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym i na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników to dwa odrębne postępowania, stąd wynik jednego z nich nie wpływa na wynik drugiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. Z. i J. M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym przez błędną jego wykładnię, zawężającą jego zastosowanie tylko do stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu podjętej procedury o przeniesienie własności działki, a pomijającą stan faktyczny i prawny, wynikający z brzmienia tego zapisu ustawy w zdaniu pierwszym; - art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. w zbiegu z art. 922 i 924 Kodeksu cywilnego i odpowiednio art. 64 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - skutkiem zastosowania cytowanej wyżej błędnej wykładni prawa materialnego regulującego przedmiot sprawy z pominięciem w ramach tej wykładni oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z sentencji decyzji z dnia [...] października 1980 r. o przekazaniu Państwu gospodarstwa rolnego przez F.S., w szczególności ustanowienia mocą tej decyzji odrębnej własności budynków i służebności użytkowania gruntu rolnego na rzecz F.S. i dalszych skutków prawnych związanych z nabyciem z woli ustawodawcy z dniem 1 stycznia 1989 r. nieodpłatnie prawa majątkowego własności działki gruntu wchodzącej w skład tego gospodarstwa rolnego, na której zostały wzniesione budynki oraz pominięcia na tym tle oceny co do skutków wynikających z prawa dziedziczenia i ochrony własności; 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 k.p.a. - wobec potwierdzenia już na etapie procedury administracyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. braku uczestnictwa wszystkich stron postępowania w ramach przedłożenia wniosków o nieodpłatne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości przez zstępnych po F. S. i nie usunięcia tego braku, usuwalnego obligatoryjnie z urzędu przez organ prowadzący sprawę oraz uznanie w ramach sprawowanej kontroli legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, że uchybienie to kwalifikowane z woli ustawodawcy, jako przyczyna uchylenia wydanej decyzji - nie ma istotnego znaczenia w sprawie, a tym samym naruszenia przez Sąd zasad sprawowanej kontroli legalności postępowania z powodu nie zastosowania środka określonego w ustawie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W oparciu o wskazane zarzuty, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ramach oceny dopuszczonego materiału dowodowego i kontroli legalności decyzji administracyjnych uznał legalność zaskarżonej decyzji uzależniającej przeniesienie własności działki gruntu na której zostały wzniesione budynki od fizycznego istnienia tych budynków na gruncie w dniu wszczęcia procedury w 2011 r. o przeniesienie własności. Taka ocena, zdaniem strony skarżącej, przeczy wykładni gramatycznej zdania pierwszego art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., regulującego kryteria i moment nabycia przedmiotowego prawa majątkowego na dzień wejścia w życie ustawy. Skoro z woli ustawodawcy zainteresowany nabył prawo majątkowe w momencie wejścia ustawy, to w świetle dotychczasowego dorobku naukowego i utrwalonego orzecznictwa uprawniony może, ale nie musi konsumować nabytego prawa, chyba że co innego wynika z zapisu ustawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że skoro Sąd sprawujący z mocy ustawy kontrolę legalności procedury administracyjnej dostrzegł w ramach oceny materiału dowodowego rażące i nieusunięte przez organ administracyjne usuwalne obligatoryjnie naruszenie procedury polegające na rozpatrzeniu przedmiotu sprawy pod nieobecność wszystkich stron postępowania i te okoliczności potwierdził, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia, to obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż uchybienie takie narusza podstawowe zasady procedury - udziału stron w postępowaniu i mogło mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako ustawa ".p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Przyczyny nieważności postępowania wskazał ustawodawca w § 2 art. 183 p.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności zawarte w tym przepisie określenie "pozbawiony możliwości obrony swych praw", nie została w ustawie zdefiniowana. Pod tym pojęciem należy rozumieć pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej. Przedmiotem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie były skargi M.Z. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w przedmiocie odmowy zwrotu działki. Decyzja ta została wydana po rozpoznaniu odwołania M. Z. i J. M. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającej zwrotu działki. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji stronami byli: M. Z., J. G., Z. P., J.S., P. S., B.S., K.S., E. S., E.N., Z. K., J. M., H.S., A. Z., R.S., C. S., R.S., S. M. oraz W.S.. M.Z. składając do Starosty Z. wniosek, na podstawie art.6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, załączyła pełnomocnictwa spadkobierców F.S. a także wszelkie niezbędne postanowienia spadkowe celem wykazania następstwa prawnego po zmarłych spadkobiercach F.S.. Ponadto organ pierwszej instancji -Starosta Z. w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. poinformował stronę o konieczności złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. K. (siostra zmarłej F. S.) i wyjaśnił stronie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.6 ustawy wymienionej ustawy muszą brać udział wszyscy spadkobiercy właściciela przejętego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na to pismo M. Z. przedłożyła poświadczenie dziedziczenia po K. K.. Skoro M. Z. załączyła do wniosku pełnomocnictwa od spadkobierców F. S., to jest oczywiste, że uczyniła to również w ich imieniu. Błędnie natomiast organ odwoławczy uznał, że wniosek złożyła wyłącznie M. Z.. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu przed organem odwoławczym brały udział wyłącznie M. Z. i J.M.. Również przed Sądem pierwszej instancji nie brały udziału osoby będące stronami postępowania toczącego się przed Starostą Z.. Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a.: " Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Z akt sprawy, w której zapadł wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, wynika, że wszyscy spadkobiercy F.S., którzy brali udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, udzielili pełnomocnictwa M. Z. i tym samym złożyli wniosek wszczynający postępowanie, nie brali udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, zostali zatem pozbawieni możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Okoliczność pozbawienia stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw podlega uwzględnieniu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nawet bez formułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny tej okoliczności nie jest więc związane z koniecznością jej podniesienia przez strony, których okoliczność ta dotyczy. Stwierdzenie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej i tym samym do istoty sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 §1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.