VII SA/Wa 715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak- Nowakowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Portowi Lotniczemu [...]Sp. z o. o. pozwolenia na budowę Terminala [...]Portu Lotniczego [...]na działce nr ewid. [...], obr. P., jako części inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego [...]na części lotniska wojskowego [...]w zakresie umożliwiającym obsługę samolotów lotnictwa cywilnego", ujętej w pkt 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52). W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), jako przepis szczególny ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] września 2011 r. nr [...], obejmuje swym zakresem budowę terminala pasażerskiego wraz z podłączeniem do projektowanych sieci miejskich i lotniskowych. Tym samym nie oddziałuje na nieruchomości pozostające poza tą inwestycją. Inwestycja - terminal pasażerski wraz z niezbędną infrastrukturą, została zaprojektowana na działce nr ewid. [...], obr. P., gm. K.. Odwołujący się P.P.wywodzi swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu z tytułu prawa współwłasności zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...]w G.– działki o nr ew. ewid. [...]. Inwestycja jest oddalona od granicy z najbliżej położoną działką należącą do wnioskodawcy dz. nr ewid. [...], o ok. 500,00 m. Ponadto w/w działki nr ewid. [...], nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Zdaniem organu drugiej instancji, budowa Terminala [...]Portu Lotniczego [...], nie stanowi równoznaczność funkcjonowania lotniska jako całości przedsiębiorstwa lotniczego. W tym kontekście organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 537/04 z dnia 23 września 2005r. Przy powyższym stwierdzeniu organ wskazał zaś, że sam obiekt inwestycji nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek. Nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów w świetle przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). Nie dochodzi do naruszenia innych przepisów ww. rozporządzenia: § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej), przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej), oraz przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżących (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na niej obiektów, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za bezzasadne uznał także zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 100. poz. 696 z późn. zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r. Nr 130, poz. 859 z późn. zm.). Nie negując pojęcia "lotniska" zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, organ zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie jednego elementu funkcjonującego już lotniska wojskowego, tj. terminalu pasażerskiego, który umożliwi obsługę samolotów lotnictwa cywilnego. Dodatkowo, organ wskazał, że hałas jak i inne uciążliwości związane z działalnością przedsiębiorstwa lotniczego nie mogą być przedmiotem oceny organu odwoławczego na etapie budowy spornej inwestycji (terminalu). Są to okoliczności badane podczas monitoringu przed ustaleniem strefy ograniczonego użytkowania terenów wokół lotniska i to na postawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity - Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), a nie przepisów Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.P., zwracając się o jej uchylenie z powodu niewłaściwego określenia rodzaju obiektu, jego funkcji oraz strefy oddziaływania, a także wadliwości decyzji o zezwoleniu na budowę powodującej, że była ona niewykonalna w sposób trwały już w chwili jej wydania. W ocenie skarżącego, w decyzji błędnie dokonano analizy oddziaływania jedynie budynku terminala pasażerskiego, mimo że jak zapisano w tytule decyzji, jest on częścią portu lotniczego. Wojewoda wydał już wszystkie decyzje na budowę poszczególnych elementów cywilnego portu lotniczego, odmawiając skarżącemu prawa strony w tych postępowaniach i twierdząc, że nie oddziaływają one negatywnie na jego nieruchomość mimo, że są to części portu lotniczego i z tego powodu winien zostać rozpatrzony obszar oddziaływania dla portu lotniczego. Skarżący nie podzielił poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że niniejsze postępowanie dotyczy jednego elementu istniejącego lotniska wojskowego, tj. terminalu pasażerskiego, który umożliwi obsługę samolotów lotnictwa cywilnego. Stwierdził, że terminal pasażerski oraz obsługa samolotów lotnictwa cywilnego nie mieszczą się w pojęciu lotniska wojskowego, bo gdyby tak było, to brak byłoby podziału na lotniska cywilne i państwowe w ustawie Prawo lotnicze. Terminal pasażerski nie jest elementem lotniska wojskowego, i nie Lotnisko Wojskowe [...]jest rozbudowywane, lecz Port Lotniczy [...], czyli lotnisko cywilne, co zapisano w tytule decyzji Wojewody. Odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazał, że decyzja Wojewody była niewykonalna w dniu jej wydania w sposób trwały. Ponadto skarżący zarzucił, że decyzja została wydana na podstawie nierzetelnej i niezgodnej ze stanem faktycznym mapy, wykonanej na kopii mapy zasadniczej z 2008 r., otoczenia projektowanego lotniska, gdyż nie naniesiono na niej zabudowań skarżącego, które położone są w odległości 170 m od krawędzi pasa startowego i 200 m od przedłużenia osi drogi startowej. Budynki przebijają płaszczyznę podejścia projektowanego lotniska - jeden na głębokość 4m, a drugi 2m. Budynek gospodarczy został wybudowany w 2009 r., a budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym stanął w maju 2011 r. W budynku tym skarżący zamieszkuje i jest zameldowany od 1 lutego 2010 r. W dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę, we wrześniu 2011 r., znana była z urzędu wojewodzie aktualna na maj 2011 r., ortofotomapa miasta G., ogólnodostępna na serwerze Urzędu Miasta G. (http://[...]), na której widniały budynki skarżącego w formie aktualnych zdjęć. Postępowanie w sprawie wydania promesy na założenie lotniska cywilnego zostało zawieszone przez Prezesa Głównego Urzędu Lotniczego ze względu na kolizję projektowanej płaszczyzny podejścia lotniska cywilnego z zabudową skarżącego, gdyż promesa na założenie lotniska nie mogła zostać w tym stanie rzeczy wydana. Budowa terminala [...], jako części Portu Lotniczego nie może funkcjonować samodzielnie bez budowy portu lotniczego, dlatego też nie można wydać zezwolenia na budowę terminala bez uzyskania zgody na budowę portu lotniczego. Wojewoda przed wydaniem decyzji nie sprawdził, czy obiekt port lotniczy, na rozbudowę którego wydał zezwolenie, fizycznie istnieje. Skarżący podniósł, że budowa lotniska spowoduje zagrożenie katastrofą lotniczą dla jego zabudowy oraz statków powietrznych w niemożliwych do przewidzenia rozmiarach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7, 77, 107 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skarżącemu odmówiono prawa do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, opisanej na wstępie - bez właściwego rozpoznania jego przymiotu strony. Sąd podziela wskazania organu z zakresu teorii, co do pojęcia strony i obszaru oddziaływania. W okolicznościach niniejszej sprawy, pojęcia te jednak organ odniósł do wadliwie określonego przedmiotu postępowania. Organ błędnie przyjął, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji jest terminal portu lotniczego, jako samodzielny obiekt budowlany. Przedmiot decyzji organu pierwszej instancji, powinien być postrzegany, zgodnie z treścią tej decyzji, gdzie wydano pozwolenie na budowę cyt. "Terminala [...]Portu Lotniczego [...]na działce nr ewid. [...], obr. P., jako części inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego [...]na części lotniska wojskowego [...]w zakresie umożliwiającym obsługę samolotów lotnictwa cywilnego". Organ błędnie przyjął, że budowa Terminala [...]Portu Lotniczego [...], nie stanowiła elementu lotniska jako całości przedsiębiorstwa lotniczego. Nie uwzględnił, że pozwolenie na budowę terminala stanowi, co wynika wprost z decyzji organu pierwszej instancji - rozbudowę portu lotniczego. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 537/04 z dnia z dnia 23 września 2005r., na który w ww. zakresie powołał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nie można postrzegać inwestycji w sposób sprzeczny z jej zakresem, opisanym w decyzji organu pierwszej instancji i związkiem funkcjonalnym, z szerszym zamierzeniem, którego terminal jest elementem. Tylko tak rozumiany, jak wskazano powyżej, przedmiot rozstrzygnięcia – pozwolenia na budowę, powinien stanowić punkt odniesienia dla badania przymiotu strony postępowania, także w zakresie oceny przymiotu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W nawiązaniu do zarzutów skargi związanych z decyzją organu pierwszej instancji Sąd stwierdza, że te są bezprzedmiotowe w niniejszym postępowaniu, skoro nie doszło do merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym. Sąd stwierdza ponadto, że miał na uwadze zastosowany, w zakresie decyzji organu pierwszej instancji, tryb postępowania wynikający z przepisów ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finału turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 26 z 2010r, poz .133 ze zm.). W ocenie Sądu, przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 odnosi się jednak tylko do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, a nie do decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego). Przepis art. 36 ust. 2 ww. ustawy nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na decyzję organu odwoławczego i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2272/10 z dnia 22 grudnia 2012r. LEX nr 838894, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2271/10 z dnia 22 grudnia 2012r, LEX nr 732077). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.