I OSK 1468/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/12 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) odstępuje od zasądzenia od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. Ż. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1566/12, uwzględnił skargę M. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, orzekł o jej wykonalności oraz o kosztach postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. Ż. wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie informacji publicznej obejmującej aktualne zezwolenie na wytwarzanie produktu leczniczego wraz z załącznikami wydanego dla M. Sp. z o.o. i aktualnego zezwolenia na wytwarzanie produktu leczniczego wraz z załącznikami wydanego dla wytwórcy B. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ odmówił uwzględniania żądania, powołując się na przepisy art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W jego ocenie żądane dane stanowią informacje prawnie chronione, tj. tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), gdyż dotyczą procesu i zakresu wytwarzania, a przedsiębiorcy zachowali ich poufność. Decyzję podpisał z upoważnienia organu Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego Z. N. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionującego zasadność tej argumentacji, organ przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. przesłał wnioskodawcy aktualne zezwolenie na wytwarzanie produktu leczniczego wraz z załącznikami nr 1 i 3 dla M. Sp. z o.o. i aktualne zezwolenie wraz z załącznikiem nr 1 dla wytwórcy B. Sp. z o.o., natomiast decyzją z tej samej daty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W podstawie prawnej przywołał art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 127 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W jej uzasadnieniu wskazał, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej obejmuje m.in. tajemnice chronione, którymi w tej sprawie są tajemnice przedsiębiorcy. Zachowali oni poufność, zatem do uwzględnienia żądania dojść nie mogło. Decyzję tę podpisał również Z. N. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Ż. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), bo załączniki nr 2 i 4 do decyzji zezwalającej na wytwarzanie produktu leczniczego stanowią integralną część zezwolenia, a ich treść podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., przez niezastosowanie się organu do uregulowanych w nich zasad. Ponadto podniósł wadliwość przyjęcia, jakoby przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji sprowadzał się wyłącznie do przesłanki poufności. Powszechność danych powoduje, że nie mają one charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Przeto nazwy produktów leczniczych objętych zezwoleniem miały taki charakter, który nie sprzeciwia się ich upublicznieniu. Domagał się zatem uchylenia zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zważył, iż organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uchybił przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie obu zapadłych w sprawie decyzji przez tę samą osobę. W obu wypadkach był to Z. N., który podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od rozpoznania wspomnianego wniosku. Przywołane uregulowanie ma funkcję gwarancyjną, zabezpieczającą bezstronne i obiektywne orzekanie, usuwając możliwe do wystąpienia wątpliwości w tej materii. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy pełni rolę odwołania, zatem stosuje się doń również przepisy dotyczące tego środka. Na te okoliczności przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa, w tym m.in. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, oraz wyrok tego Sądu z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08. W ocenie Sądu meriti wyłączenie pracownika organu dotyczy każdego pracownika działającego w imieniu czy z upoważnienia organu. Nie dotyczy jedynie samego organu, a więc osoby piastującej tę funkcję, czyli np. ministra. Nie pełni takiej funkcji Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który podpisał obie decyzje z upoważnienia tego organu. Po myśli art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi to przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, ta zaś jest podstawą uchylenia decyzji uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zatem zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Poza tym zważył Sąd, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem ochronie podlega informacja poufna, czyli taka, która należy do sprecyzowanej wyżej kategorii i objęta została konkretnym działaniem zmierzającym do jej zatajenia. W ocenie Sądu I instancji organ nie przedstawił przekonywującej argumentacji uzasadniającej odmowę uwzględnienia żądania zgłoszonego w sprawie na tej podstawie prawnej w zakresie załączników nr 2 i 4 do zezwoleń, gdyż nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, aby obejmowały one wspomniane dane. Zatem nie wykazał możliwości zastosowania art. 11 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy. Tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152, art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wywiódł Główny Inspektor Farmaceutyczny. Zarzucił mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytej analizy okoliczności sprawy, w szczególności kwestii dotyczących charakteru i istoty informacji zawartych w załącznikach nr 2 i 4 do zezwolenia na wytwarzanie produktu leczniczego, nadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w sytuacji w której Sąd meriti przyjął podstawę do wyłączenia Zastępcy Głównego Inspektora Farmaceutycznego od orzekania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy działa on jak organ (art. 111 ust. 2 Prawa farmaceutycznego), zatem nie podlega wyłączeniu, 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu przesłanki wyłączenia Zastępcy Głównego Inspektora Farmaceutycznego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy sposób jego powołania wskazuje na to, że działa on jak organ, nadto art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że sporne dane nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, a przecież po odpowiednim przetworzeniu mogą posiadać wartość rynkową. Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż wadliwe jest uznanie przez Sąd meriti jakoby Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego posiadał status zwykłego pracownika organu. Bowiem sposób jego powołania i charakter działania wskazują na to, że działa on jak organ, przeto nie powinien podlegać wyłączeniu, skoro takiemu wyłączeniu nie podlega kierownik centralnego urzędu administracji rządowej (minister w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a.). Poza tym podał, iż informacje, których udostępnienia odmówił mogą stanowić bazę danych posiadającą określoną wartość rynkową, stąd ich udostępnienie może skutkować powstaniem znacznej szkody po stronie przedsiębiorcy, a także wpłynąć na stabilność rynku farmaceutycznego. Nieuwzględnienie tych okoliczności czyni zaskarżony wyrok przedwczesnym, nadto nierozważenie ich narusza obowiązek wskazany w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego kasacyjnie nie powinien się on ostać. Odpowiadając na skargę kasacyjną M. Ż. domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu zwalczał argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować winno rozważeniem w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego, wszak skoro zostały one ściśle powiązane z zakwestionowaniem zastosowania prawa materialnego (poza samodzielnym niejako zarzutem uchybienia przepisowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), obie podstawy zostaną poniżej omówione łącznie. W istocie bowiem skarga kasacyjna podważa prawidłowość rozstrzygnięcia, dowodząc wadliwości poglądu o konieczności wyłączenia osoby podpisującej obie decyzje zapadłe w sprawie, nadto braku rozważenia charakteru i istoty żądanych informacji, a także podstaw prawnych ich ochrony. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, wedle którego zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Niepodobna zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, jakoby Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego był również organem administracji publicznej, tak jak Główny Inspektor Farmaceutyczny, czyli winien być traktowany jak kierownik centralnego urzędu administracji rządowej (minister w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a.), bo do tego sprowadza się wywód kasatora w zakresie sposobu jego powołania i charakteru funkcjonowania. Otóż po pierwsze organ w tym ujęciu może być tylko jeden, jest to wszak organ monokratyczny, stąd nawet przy przyjęciu niestandardowego sposobu jego powołania (powołanie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, zwłaszcza gdy Głównego Inspektora powołuje Prezes Rady Ministrów – art. 111 ust. 1 i 2 Prawa Farmaceutycznego), niepodobna zaakceptować tej koncepcji. Wszak po myśli art. 110 ust. 1 Prawa Farmaceutycznego Inspekcją Farmaceutyczną kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny. Po wtóre brak jest szczególnych cech działania jego Zastępcy, zwłaszcza przekazania mu w drodze ustawy konkretnych i wyłącznych kompetencji. Uprawnienia, którymi się legitymuje są więc uprawnieniami pochodnymi od organu. Organ administracji państwowej nie może funkcjonować w dwóch postaciach, gdyż jest to niezgodne z regułami ich działania, w tym zakresem obowiązków, odpowiedzialności i powołania, pomijając już nawet nazewnictwo. Trzeba więc wyrazić konkluzję, że Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie jest organem administracji publicznej, gdyż nie jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej (ministrem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przeto działa on jako pracownik Inspekcji Farmaceutycznej – wykonując swe zadania z upoważnienia jej kierownika. Obie zapadłe w sprawie decyzje zostały podpisane przez Z. N. właśnie "z upoważnienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego". Zatem trafny i dogłębnie umotywowany jest pogląd Sądu meriti, że podlegał on wyłączeniu na ogólnych zasadach. W tym zakresie można przywołać szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1749, który dotyczył tego zagadnienia na gruncie działania Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nadto wypadnie odwołać się do tezy i uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, wedle której przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w poprzednim brzmieniu miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. Nie zasługujące na aprobatę są zatem zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jak też art. 111 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Kwestia niedostatecznego rozważenia istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, jest kwestią nie tyle formalną co merytoryczną. Sąd meriti wskazał przecież argumenty, które legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zaskarżonej decyzji, podając kierunki wyjaśnienia sprawy w toku jej ponownego rozpatrzenia. To, czy uczynił to poprawnie, może być kwestionowane w ramach innego zarzutu, w tym uchybienia prawu materialnemu. W tej materii natomiast trudno odmówić słuszności twierdzeniu skargi kasacyjnej, że żądane dane mogą stanowić dane tzw. wrażliwe. Z urzędu bowiem wiadomo, iż rynek farmaceutyczny jest rynkiem specyficznym, a dokonywane w ramach czynności nadzoru farmaceutycznego działania muszą uwzględniać tę specyfikę. Przeto z dużą ostrożnością należy stosować tu ogólne reguły. Co prawda wedle orzecznictwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13) istota tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji sprowadza się do poufności konkretnych danych i jej zamanifestowania, a w sprawie nie wykazano dostatecznie przekonująco, czy i jakie przedsiębiorcy podjęli działania w celu zachowania poufności spornych informacji, jednakowoż również Sąd meriti nieprzekonująco wypowiedział się w przedmiocie zawartości załączników, nadto nie uwzględnił specyfiki materii. Stąd należy przede wszystkim wyjaśnić ich treść, ustalić zakres poufności przedsiębiorcy i podjęte w tym przedmiocie działania, a następnie rozważyć czy należy je upublicznić czy ochronić. Oczywiście winien to wykazać organ, wszak w tej sprawie punkt ciężkości przesuwa się na niekorzyść wnioskodawcy. Trzeba wszak mieć na uwadze wspomnianą specyfikę rynku oraz brzmienie przepisu art. 40 ust. 1 Prawa Farmaceutycznego, co zdaje się pominął Sąd meriti. Tymczasem przepis ten w punkcie 3 stanowi, że zezwolenie zawiera rodzaj i nazwę produktu leczniczego, zaś w punkcie 4 precyzuje, iż zezwolenie na wytwarzanie zawiera szczegółowy zakres wytwarzania objęty zezwoleniem. Zagadnienia rodzaju produktu, a już z pewnością jego zakres wytwarzania mogą obejmować informacje istotne z punktu widzenia przedsiębiorcy, którego intencją z pewnością nie jest ich upublicznienie, poza tym rzeczywiście, jak podnosi skarżący kasacyjnie, mogą mieć wartość rynkową. To sprzeciwiać mogłoby się uwzględnieniu przedmiotowego żądania. W konsekwencji czego zasadnie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, lecz nie wszystkie jego argumenty merytoryczne podniesione w motywach zaskarżonego wyroku zasługują na aprobatę. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 207 § 2 tej ustawy. ----------------------- 7