I OSK 846/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/12 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz Miasta W. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1072/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W motywach wyroku Sąd przyjął, że decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1977 r. (nr [...]), prawo użytkowania wieczystego parceli położonej w W. przy ul. P. , oznaczonej nr [...], należące do J. i M. małżonków P., zostało wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) . Przedmiotowa nieruchomość była bowiem niezbędna Skarbowi Państwa do realizacji inwestycji, polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego z usługami "L.", zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 1973 nr [...]. Następnie, w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów, działka nr [...] położona przy ul. P. zmieniła ostatecznie oznaczenie na działkę nr [...] z obrębu [...]. Ponadto ustalono także, że byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości zmarli a ich następcą prawnym został ich syn – W. P. Działając na skutek wniosku złożonego przez w/w z dnia [...] kwietnia 2009 r., Starosta W. , decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], orzekł o przywróceniu W. P. - na okres 88 lat - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej własność W., a położonej przy ul. K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m 2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Orzekając zaś na skutek odwołania, wniesionego przez W., Wojewoda M., decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda powołał się na teść przepisów art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił zbędność opisanej wyżej nieruchomości dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Wojewody, sporna działka – zgodnie z mapą Bilansu Terenu – przeznaczona była pod budowę szkoły licealnej a pomimo upływu blisko 30 lat, nie została wykorzystana na w/w cel. Od dnia jej przejęcia nie poczyniono na niej właściwie żadnych zmian. Obecnie jest nieogrodzona i porośnięta: trawą, krzakami, samosiejkami, częściowo zachwaszczoną. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono Wojewodzie naruszenie: art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną interpretację oraz przyjęcie, że zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez dokonanie niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej: "u.g.n.", które to przepisy stanowiły podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji i zauważył, że konstytucyjne źródło prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nakazywało w sposób ścisły interpretować pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia a zatem prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że stała się ona za zbędna na cel wywłaszczenia. Powyższy wniosek skutkował zaś obowiązkiem przywrócenia na rzecz spadkobiercy małżonków P.prawa użytkowania wieczystego z jednoczesnym zwrotem - na rzecz W. - zwaloryzowanego odszkodowania. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to nie naruszało prawa, gdyż o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, nie mogło zwłaszcza stanowić istnienie na spornym gruncie dziko rosnącej zieleni. Zarzut skarżącego zaś, dotyczący nieprzeprowadzenia przez organy ustaleń, pozwalających na precyzyjne wskazanie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości, gdyż mapa zatytułowana "Bilans Terenu", będąca podstawą ustaleń faktycznych, nie obejmowała terenu omawianej nieruchomości, Sąd uznał za niezasługujący na uwzględnienie. Wprawdzie, jak wywodził Sąd, w literaturze podkreśla się, iż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadniczą rolę odgrywa precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, to jednak w rozpoznawanej sprawie, brak ustaleń, pozwalających na ścisłą konkretyzację celu wywłaszczenia orzeczonej do zwrotu działki nr [...], nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Określenie przez organy celu wywłaszczenia spornej działki jedynie poprzez wskazanie, iż została ona nabyta przez Skarb Państwa pod budowę "O.", było bowiem - na potrzeby niniejszej sprawy - wystarczające. Skład orzekający stanął bowiem na stanowisku, zgodnie z którym, gdy na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonano żadnych prac, ustalenie celu wywłaszczenia w zasadzie staje się zbędne. Ponadto, Sąd zaznaczył, że strona skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, jakichkolwiek dowodów, potwierdzających realizację celu przejęcia spornej nieruchomości a dodatkowo, w odwołaniu od decyzji organu I instancji podała, że w przyszłości planowane jest, aby sporna nieruchomość została przeznaczona pod usługi z zakresu ochrony zdrowia bądź pomocy społecznej. Poza tym skarżący nie kwestionował faktu, że sporny teren nie nosi śladów żadnej inwestycji, jest zaniedbany i porośnięty trawą (protokół oględzin nieruchomości z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r. a także materiał fotograficzny). W rezultacie Sąd przyjął, że skoro na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonano żadnych prac, to tym samym nie wykonano na niej żadnego z elementów celu jej przejęcia. Wobec tego, oczywiste jest również, że na spornej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a przez to stała się ona zbędna na ten cel, w rozumieniu powołanego przepisu. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dopuściły się też naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., bo dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz właściwie go oceniły. Uzasadnienia decyzji spełniały zaś wymogi, określone w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo dokonania przez nie niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności oparcie poszczególnych rozstrzygnięć na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności na cel, na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w odwołaniu od decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2011 r. W. zakwestionowało prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odwołujący się wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie a także naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązku, wynikającego z art. 77 k.p.a. W. wskazało wprost, iż dokument przyjęty za dowód w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym (mapa zatytułowana: "Bilans Terenu"), a sporządzona dla osiedla "G.", [...] nie obejmuje terenu, pokrywającego się z przedmiotową nieruchomością. Okoliczność ta skutkowała zatem koniecznością uznania, iż organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale nie mającym związku ze sprawą, a tym samym dopuścił się nierozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy i niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W dalszej konsekwencji natomiast organ (zarówno pierwszej instancji a także organ odwoławczy) błędnie przyjęły, iż została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym, co doprowadziło organy obu instancji do błędnego uznania, iż podlega ona zwrotowi dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu. W rezultacie, jak akcentowano w skardze kasacyjnej, działka, której użytkownikiem wieczystym był J. P. nie leży w granicach opracowania, na podstawie którego orzekano a tym samym w aktach administracyjnych brakuje jakiegokolwiek dokumentu, pozwalającego na ustalenie, jakie przeznaczenie zostało przypisane przedmiotowej nieruchomości w akcie realizacyjnym. Skarżący – powołując się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2033/96) – akcentował, że z racji niewłaściwie zebranego, niekompletnego materiału dowodowego, nie można było wykluczyć, iż sporna nieruchomość stanowiła część przedsięwzięcia pn. osiedle mieszkaniowe "L.", która nie została przeznaczona do bezpośredniego zainwestowania budowlanego, a mogła stanowić strefę ochronną, czy też teren zielony z zielenią niską. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się w przeważającej mierze uzasadnione. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organów obu instancji, że w analizowanym przypadku zachodziły podstawy do przywrócenia W. P. - na okres 88 lat - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność W., a położonej przy ul. K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m 2, gdyż nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa mieszkaniowego "L.". Zbędność w/w nieruchomości na cel wywłaszczenia oparta zaś została na fakcie, że do tej pory nieruchomość ta nie została w żaden sposób zainwestowana i pozostawała zarośnięta: trawą, krzakami, e.t.c. Odnosząc się przy tym do zrzutu skarżącego, iż dokument (mapa zatytułowana: "Bilans Terenu", sporządzona dla osiedla "G.",), który został przyjęty przez Starostę W.za dowód w sprawie, nie obejmuje terenu, pokrywającego się z przedmiotową nieruchomością, Sąd Wojewódzki przyjął, że nie był to zarzut zasadny bowiem – jak wspomniano – na spornym terenie nie było śladów żadnej inwestycji a upłynęły już terminy, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się jednak zgodzić. Trafnie zwraca uwagę skarżący, że w rozpoznawanej sprawie roszczenie zwrotowe zostało skierowane w stosunku do prawa użytkowania wieczystego, obciążającego nieruchomość, która została wywłaszczona na specyficzny cel. Była nim budowa osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Zwrócić przy tym w tym miejscu należy uwagę, że z treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji osiedle "G." wynika, iż plan ten przewidywał, obok budowy budynków mieszkalnych, pawilonu handlowo-usługowego także zieleń. Ponadto, jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2033/96), a który to pogląd (powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądowym) skład orzekający podziela, w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, " (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, np. korekta wielkości działek bez zmiany ich funkcji, czy też tymczasowa zmiana przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości". Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, polegające na ocenie, iż (cyt.): " (...) Za chybiony należy uznać (...) zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. (bo) Zarówno organ I jak i II instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do sposobu faktycznego oraz właściwie go oceniły (a) Uzasadnienia decyzji tych organów spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.", nie było usprawiedliwione. Faktem jest, że w toku postępowania administracyjnego skarżące W. nie brało w nim zbyt aktywnie udziału, ale okoliczność ta nie zwalniała Wojewody M. z obowiązku odniesienia się do zarzutów, podniesionych w odwołaniu. Wskazywano zaś w nim m. in., iż w postępowaniu przed Starostą doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązku, wynikającego z art. 77 k.p.a. Dokument bowiem, przyjęty za dowód w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym (mapa zatytułowana: "Bilans Terenu"), a sporządzona dla osiedla "G.", nie obejmuje terenu, pokrywającego się ze sporną nieruchomością. Zarzut ten zatem wymagał, oceny. W przypadku bowiem, gdyby istotnie tak było, jak twierdzi skarżący, to rozstrzygnięcie uznane przez Wojewodę a następnie Sąd I instancji za prawidłowe, mogło by w istocie rzeczy okazać się wadliwym pod względem merytorycznym. Tego zaś rodzaju uchybienie procesowe musi być traktowane jako istotne – w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafne były zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 151, art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadne natomiast było zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma bowiem jedynie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, nawet wadliwego, dowodzi jedynie niewłaściwej kontroli a nie jej zaniechania. Niezasadnie również skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd nie dokonał w sprawie własnych ustaleń faktycznych, wykraczających poza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Skoro jednak w zasadniczej części skarga kasacyjna okazała się zasadna, zachodzi konieczność ponownego rozpoznaniu sprawy przez Sąd Wojewódzki, który powinien ocenić charakter, wyżej przedstawionych uchybień procesowych, popełnionych w postępowaniu administracyjnym, mając ponadto na uwadze specyfikę inwestycji, polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.