II SA/Rz 832/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]. Decyzją tą Starosta działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 Kpa, art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz § 44 pkt 8, § 58 i § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) orzekł o odrzuceniu zarzutu dotyczącego przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T. gm. [...] granicy katastralnej - uwłaszczeniowej działki nr 1370 z działkami nr 1364, 1365 i 1366. W jej uzasadnieniu wskazał, że w 2011 r. na terenie wsi T. zostało przeprowadzone zgodnie z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W stosunku do wyłożonego do wglądu projektu operatu opisowo - kartograficznego zarzuty dotyczące przebiegu granicy działki nr 1370 (wykazanej na rzecz Z. H. oraz M. S.) z sąsiednimi działkami J. P. nr 1364, 1365 i 1366 zgłosił A. S. działający jako pełnomocnik M. S. podnosząc, że granica między tymi działkami została bezprawnie przesunięta w stronę działki nr 1370. Odrzucając ten oraz następny zarzut o braku ujęcia w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 25 listopada 2011 r. istniejącego na gruncie od ok. 70 lat słupka ogrodzeniowego znajdującego się w odległości 1 m od budynku gospodarczego posadowionego na działce nr 1370 Starosta wyjaśnił, że w związku z rozbieżnym wskazaniem w toku tej rozprawy i przeprowadzonych oględzin przebiegu granicy w części zabudowań, tj. zaistnienia sporu granicznego, wykonawca prac modernizacyjnych nie dokonał pomiaru. Z tego też względu - zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zasadne było przyjęcie do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków granicy zgodnie z przebiegiem pozyskanym w drodze digitalizacji istniejących w zasobie map ewidencyjnych. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę kopii mapy planu zagospodarowania działki nr 1370 z 1973 r. Starosta stwierdził, że nie stanowi ona dokumentu mogącego posłużyć do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, a tym samym nie może przesądzać w prowadzonym postępowaniu o kwestii zasięgu własności poszczególnych nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty pełnomocnik M. S. wniósł o jej uchylenie i przywrócenie granicy prawnej działki nr 1370 z działkami nr 1364, 1365 i 1366 do poprzedniego stanu, ustalonego na podstawie aktu własności ziemi z dnia 29 marca 1974 r. Wskazał, że od tego czasu nie było prowadzone żadne postępowanie rozgraniczeniowe, w związku z czym niedopuszczalnym jest ustalenie stanu prawnego odmiennie niż został określony w tym akcie. W wyniku rozpatrzenia odwołania WINGiK opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wyjaśnił, że ewidencja gruntów wsi T. została założona w latach 1964 - 1971 na bazie mapy katastralnej. W 1974 r. w oparciu o mapę ewidencyjną w skali 1:1280 przeprowadzono kompleksowe uwłaszczenie gospodarstw rolnych, zaś w 1984 r. przeprowadzono odnowienie ewidencji gruntów, zastępując dotychczasową mapę ewidencyjną nową mapą w skali 1:2000, wykorzystując do jej opracowania materiały geodezyjne z opracowanej wcześniej metodą fotogrametryczną za zdjęć lotniczych mapy zasadniczej, na której przebieg granic został wykazany zgodnie ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie. W trakcie odnowienia ewidencji, na skutek ponownych przeliczeń oraz dokonanych sprostowań błędów związanych z przebiegiem ich południowej granicy, zmianie uległy wykazane w dotychczasowej ewidencji powierzchnie działek nr 1370 (z 0,65 ha na 0,76 ha) i 1366 (z 0,15 ha na 0,09 ha), co nie było przez strony kwestionowane. Zmianie nie uległa powierzchnia działki nr 1364 (0,2 ha), zaś powierzchnia działki nr 1365 zmieniła się z 0,15 ha na 0,17 ha. W opracowanym następnie w 2011 r. celem uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych projekcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy działki nr 1370 z działkami nr 1364, 1365 i 1366 został wykazany z dotychczasowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, a powierzchnia tych działek nie uległa żadnej zmianie. Tak wykazany przebieg granicy został w drodze zarzutu zakwestionowany przez A. S. który wraz z J. P. w trakcie pomiaru dokonanego 25 listopada 2011 r. nie wskazał zgodnego przebiegu granicy między tymi działkami, z różnicą wynoszącą od 0,2 do 1 m. Skutkowało to odrzuceniem tego zarzutu oraz kolejnego dokonanego wskazaną decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r., zgłoszonego przez A. S. już po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], że projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencyjnym. W oparciu o powyższe WINGiK uznał słuszność stanowiska zajętego w sprawie przez Starostę wskazując, że zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego oraz przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. WINGiK podkreślił, że organy prowadzące ewidencję w żaden sposób nie mogą decydować o tym, dokąd sięga prawo własności na gruncie, zwłaszcza gdy kwestie te są sporne. Zarzut przesunięcia granicy nie znajduje więc uzasadnienia, gdyż wykazany na mapie ewidencyjnej w skali 1:1280 przebieg granicy działki nr 1370 z działkami nr 1364, 1365 i 1366 nie stanowił granicy prawnej, która to nie była też ustalana podczas jej wcześniejszego opracowywania na bazie mapy katastralnej. Decyzję WINGiK z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniósł o: 1. Uchylenie w całości jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2. Skierowanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, 3. Kontrolę organów wydających decyzje zarówno w I jak i w II instancji w zakresie legalności zabranych w sprawie dowodów, 4. Zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, w rozwinięciu zarzutów, skarżący decyzji Starosty zarzucił: 1. Kilkukrotne naruszenie art. 35 § 3 Kpa w ten sposób, że odpowiedź na wniosek z dnia 4 października 2011 r. otrzymał dopiero 23 grudnia 2011 r., zaś na wniosek z dnia 29 grudnia 2011 r. - 31 stycznia 2012 r., 2. Brak dopuszczenia w trakcie rozprawy na gruncie w dniu 25 listopada 2011 r. dowodu w postaci słupków granicznych oraz istniejącej mapy katastralnej, tj. naruszenie art. 78 § 1 Kpa, 3. Brak udostępnienia mu w Zamiejscowym Oddziale Katastru [...] wszystkich dowodów na podstawie których można byłoby dokonać w sposób zgodny z prawem zmiany spornej granicy, tj. obrazę art. 73 § 1 Kpa, 4. Niewłaściwe załatwienie jego skargi - objętej pismem z dnia 28 marca 2012 r. - skierowanej do Rady Powiatu [...] na działalność Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Zamiejscowy Oddział Katastru [...], tj. naruszenie art. 237 § 1 i art. 238 § 1 Kpa, 5. Naruszenie § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez niewykorzystanie przy modernizacji istniejących dokumentów geodezyjnych i katastralnych, 6. Nierozpatrzenie i niezałatwienie całości jego wniosku z dnia 16 stycznia 2012 r. w kwestii granicy między działką nr 988 a działką nr 984, 7. Stronniczość postępowania - brak dokumentów zagospodarowania działki nr 1365 i obmiaru budynków na tej działce w obrębie spornej granicy oraz zatajenie dowodów. Odrębnie, decyzji WINGiK skarżący zarzucił: 1. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania względem decyzji Starosty, tj. naruszenie art. 7 Kpa, 2. Naruszenie art. 35 § 3 Kpa poprzez niedochowanie terminu załatwienia sprawy, 3. Naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 Kpa poprzez brak zebrania wyczerpujących dowodów w sprawie, brak przedstawienia mu wszystkich dowodów na podstawie których została wydana decyzja oraz brak dopuszczenia dowodów o które wnosił, 4. Naruszenie art. 107 § 3 Kpa, gdyż zaskarżona decyzja zawiera niedostatecznie udowodnione prawnie uzasadnienia faktyczne, 5. Naruszenie art. 7b ust. 1 pkt 1a i pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez całkowity brak kontroli dokumentów z wykonywanych przed modernizacją prac geodezyjnych, na podstawie których zaocznie - bez udziału właścicieli działki nr 1370 - dokonano zmiany granicy katastralno uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poruszonych w skardze zarzutów wskazał na zawarte w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji szczegółowe wyjaśnienie kwestii wpisu w operacie ewidencyjnym przedmiotowych działek oraz wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu kwestionowanej granicy do założenia ewidencji gruntów. Podkreślił, że pełnomocnik M. S. zapoznał się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego w siedzibie organu odwoławczego dopiero 3 lipca 2012 r. Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 35 § 3 Kpa poprzez niedochowanie terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. To podstawowe założenie wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga M. S. dotyczy decyzji organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o odrzuceniu zarzutów do wykazanego na mapie ewidencyjnej wsi T. przebiegu granicy działki nr 1370 z działkami nr 1364, 1365 i 1366. Analiza działań Organów przeprowadzona w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego nie pozwala Sądowi na zastosowanie opisanych na wstępie kompetencji kasacyjnych. Ewidencja gruntów i budynków należy do kategorii rejestrów publicznych. Ujawnia się w niej informacje dotyczące gruntów, lokali i budynków w m.in. przedmiocie ich położenia, powierzchni oraz stanu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż ujawniony w ewidencji zbiór informacji ma wyłącznie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, zaś postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 202/08, LexPolonica nr 2154794). Kontrolowane przez Sąd na skutek skargi M. S. decyzje administracyjne zostały wydane w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Prawodawca definiuje modernizacje jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (zob. § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2001 nr 38, poz. 454; zwane dalej rozporządzeniem). Natomiast procedura przeprowadzenia modernizacji ewidencji została unormowana przez art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W § 36 rozporządzenia postanowiono, iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty zgłoszone przez stronę skarżącą sprowadzają się przede wszystkim do Jej zdaniem nieprawidłowo ustalonej w procesie modernizacji ewidencji granicy działki o nr 1370 z działkami o nr 1366, 1365 i 1364. Według skarżącej i jej pełnomocnika granica prawna tej działki została przesunięta w kierunku wschodnim. Miało to spowodować pomniejszenie powierzchni, a tym samym granic przestrzennych prawa własności nieruchomości należącej do M. S. Organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów o postępowaniu wyjaśniającym skoro na skutek złożenia uwag i wniosków starał się wyjaśnić przebieg granic w ramach procedury modernizacyjnej. Jednakże wobec wyraźnie rozbieżnych wskazań stron, zaniechano dokonania pomiarów. Różniące się wersje granic nieruchomości zaprezentowali w dniu 25 listopada 2011 r. A. S. oraz J. P. Wobec zaistniałego sporu granicznego i braku dokumentów wyszczególnionych w § 36 rozporządzenia, przebieg granicy przyjęto do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków na podstawie informacji istniejących w zasobie map ewidencyjnych. Przedmiotową granicę wykazano na podstawie danych uzyskanych z digitalizacji mapy analogowej w skali 1 : 2000. Organ pierwszej instancji nie mógł postąpić w odmienny sposób, gdyż nie należy do jego zadań rozstrzyganie sporów granicznych a tym samym ustalanie granic przestrzennych prawa własności. Zaakceptowanie tylko jednej wersji przebiegu granicy działek, spowodowałoby naruszenie § 39 rozporządzenia. Według jego treści: Spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Wobec stwierdzonych rozbieżności, przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty w postaci planu zagospodarowania działki, mapy katastralnej, aktu własności, będą mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie gruntów. Wypada w tym miejscu podkreślić, że modernizacja ewidencji nie może zastępować rozgraniczenia nieruchomości. Przedmiotem modernizacji ewidencji nie jest rozstrzyganie o spornych interesach stron, stąd nie będą mieć do niej zastosowania przepisy K.p.a. o ugodach jak twierdzi strona skarżąca. Zawarcie ugody wyklucza charakter działań zmierzających do modernizacji ewidencji. Przebieg granicy jest kwestą, którą można ustalać w postępowaniu rozgraniczeniowym a nie w ramach modernizacji. To postępowanie skarżąca może wszcząć na wniosek przed wójtem właściwej gminy, a ostatecznie przeprowadzić przed sądem cywilnym. Dopiero ustalenia dokonane w tym postępowaniu będą mogły być wprowadzone do zmodernizowanego operatu. Pewne jest to, że kwestie te nie mogą być rozstrzygane w przy okazji modernizacji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 232/09, LexPolonica nr 2216872). Organy, które wydały zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszyły przepisów normujących modernizacje ewidencji gruntów i budynków, dlatego nie można mówić o niezgodności z prawem wydanych decyzji. Nie znajdują żadnego uzasadnienia zarzuty skargi, gdyż większość z nich wykracza poza postępowanie modernizacyjne odnosząc się do zmian powierzchni działek. Nie może zyskać akceptacji zarzut naruszenia przepisu art. 35 § 3 K.p.a. Naruszenie przepisów o terminach załatwienia sprawy indywidualnej, nie mogłoby mieć istotnego wpływu na sposób zakończenia postępowania, a tym samym nie uprawniałoby Sądu do skasowania decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższy przepis dla uchylenia decyzji wymaga wykazania związku pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego a wynikiem tego postępowania. Wpływ naruszenia tego rodzaju przepisów ma mieć charakter istotny. Abstrahując od wpływu skutków naruszenia art. 35 k.p.a. na wynik postępowania administracyjnego, Sąd zauważa, że strony postępowania modernizacyjnego były powiadamiane o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym oraz z wyznaczonym przez organem nowym terminem załatwienia sprawy. Stosowne zawiadomienia znajdują się w aktach administracyjnych modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.