II SA/Sz 977/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Starosta , na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art.104 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił J. i C. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej z podłączeniem do istniejącego gazomierza na klatce schodowej dla mieszkania nr [...] w budynku nr [...] w [..] przy [...] - działka nr [...] , obręb [...] miasta [...] . Odwołanie od ww. decyzji wnieśli, działając przez pełnomocnika, J. i C. J., zarzucając organowi I instancji, między innymi, błędną interpretację przepisów prawa polegającą na uznaniu, iż przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej z podłączeniem do istniejącego gazomierza na klatce schodowej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wojewoda , po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...],napodstawieart.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że przedmiotem wniosku J. i C. J. z dnia [...] r. jest przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej z podłączeniem istniejącego gazomierza na klatce schodowej do mieszkania nr [...] w budynku zlokalizowanym przy placu [...] w miejscowości [...] , działka nr [...] obręb [...] . W budynku tym wyodrębnione zostały trzy lokale mieszkalne. Właściciele lokali mieszkalnych, zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) tworzą wspólnotę mieszkaniową. Z kolei art. 19 ustawy o własności lokali stanowi, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Stosownie do treści art. 199 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 K.c.). Dalej Wojewoda podał, że na tle przepisów art. 199 i 201 Kodeksu cywilnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym do zakresu zwykłego zarządu należą czynności związane z bieżącą, zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym. Zgodnie z doktryną prawa cywilnego wykonywanie prac instalacyjnych polegających na zamontowaniu przewodów wodociągowych, elektrycznych czy gazowych należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Takie działania bowiem nie skutkują pozbawieniem właścicieli możliwości korzystania z rzeczy wspólnej, mogą jedynie w pewnym stopniu - i to w ograniczonym zakresie i czasie - utrudnić to korzystanie, co ma jedynie charakter przejściowy. W ocenie organu odwoławczego przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej obejmująca doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej na I piętrze, mieści się w ramach czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną bowiem nie prowadzi w żaden sposób do jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku, nie powoduje tez zmiany w ustalonym pomiędzy stronami sposobie korzystania z części wspólnych nieruchomości oraz jest niezbędna dla zaspokojenia elementarnych potrzeb wnioskodawcy. Zatem zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego do przeprowadzenia robót obejmujących przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej z podłączeniem istniejącego gazomierza na klatce schodowej do mieszkania nr [...] w budynku zlokalizowanym w [...] przy placu [...] na działce nr [...] obr. [...] potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] w sprawie "Projektu tech. i wykonania instalacji gazowej w budynku" potwierdzająca zgodę współwłaścicieli posiadających 58,99 % udziałów. Zdaniem organu II instancji powyższe potwierdza prawo J. i C.J. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane. Zatem niezasadnym było nałożenie przez Starostę ego na inwestorów postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] , obowiązku przedłożenia zgody M. i M.J. oraz W. B. na wykonanie projektowanych robót w sytuacji, gdy posiadali już zgodę większości współwłaścicieli, wymaganą przepisem art. 201 Kodeksu cywilnego. Następnie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zlokalizowana jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] r. (Śródmieście miasta [...] wraz ze wszystkimi obiektami zabytkowymi leżącymi na jego terenie oraz otaczającym je pasem zieleni). W związku z tym Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] r., nr [...] .K, po rozpatrzeniu wniosku J. i C. J., zezwolił na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy [...] w [...] . Jednak ww. decyzja nie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji z uwagi na odwołanie wniesione przez M. i M.J.. Zatem decyzja ego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., nr[...] .K, nie spełnia wymagań wynikających z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej jest uwarunkowane koniecznością uzyskania przez inwestorów prawomocnej decyzji ego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. M. i M. J. zaskarżyli decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o podtrzymanie decyzji organu pierwszej instancji lub rozstrzygnięcie co do istoty. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ drugiej instancji błędnie uznał, iż instalowanie częściowo zupełnie nowej instalacji gazowej we wspólnym budynku z pominięciem jednego z lokalów, pozostawiające ich lokal poza systemem dostawy gazu (bez podłączenia instalacji gazowej) i poprowadzenie jej przez części wspólne, po zupełnie nowej linii, leży w zakresie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Skarżący wyjaśnili, że J. i C. J. projektując nową instalację gazową dla swojego mieszkania z pominięciem ich lokalu zamierzają poprowadzić ją przez części wspólne budynku, to jest przez pomieszczenie piwnicy, strop między piwnicą a parterem, przez korytarz na parterze, strop między parterem a pierwszym piętrem oraz korytarz na pierwszym piętrze. W opisanej części jest to zupełnie nowa instalacja gazowa. Skarżący zaznaczyli, że w budynku położonym w [...] przy [...] znajduje się wspólna instalacja gazowa dla wszystkich trzech lokali, która jednakże wymaga pilnego remontu ze względu na jej rozszczelnienie. Ze swej strony wykonali projekt remontu obecnej instalacji i przedstawili go do konsultacji pozostałym współwłaścicielom budynku, jednakże jak do tej pory nie wypowiedzieli się oni, poza W. B., na temat akceptacji lub jej braku przedstawionego projektu. Państwo J. wykonując planowany projekt chcą poprowadzić instalację tylko dla swojego lokalu i prawdopodobnie do lokalu numer [...] na piętrze. Realizacja takowej inwestycji postawi ich, jako mniejszościowych współwłaścicieli budynku przed faktem, że nie będzie możliwe dostarczanie gazu do ich lokalu z racji na blokowanie ich projektu przez większość współwłaścicieli, którzy nie chcą wykonania jednej wspólnej instalacji w całym budynku. W ocenie skarżących zasadne było nałożenie przez organ pierwszej instancji obowiązku dostarczenia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli na projektowane roboty. Organ drugiej instancji winny był zbadać oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku, gdy treść takiego oświadczenia jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 K.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów. Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji, że całkowicie pominął ich jako stronę w toczącym się przed nim postępowaniu nie informując, że w ogóle takowe się toczy, przez co zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się w tej ważnej dla nich sprawie. Nadto wskazali, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Korzystanie z rzeczy wspólnej jest ograniczone tylko w ten sposób, że korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w analogicznym korzystaniu przez innych współwłaścicieli. Niejako sankcjonując projekt J. i C. J. organ drugiej instancji powoduje to, iż dotychczasowa wspólna instalacja gazowa dla całego budynku nigdy nie zostanie wyremontowana, a większość będzie zastraszała i szantażowała mniejszość, co trwa już od kilku lat, przez co ich lokal niszczeje, bo wszystkie ich projekty są blokowane przez większość, która to większość swego sprzeciwu nawet nie chce solidnie i rzeczowo uzasadnić, przez co nie mogą podjąć dalszego remontu należącego do nich lokalu. Instalacja gazowa w budynku jest jego częścią wspólną, wykonanie jej według projektu przedstawionego przy wniosku uniemożliwi im korzystanie z tej instalacji, gdyż ich lokal pozostanie poza zakresem tej instalacji, przez co zostanie w tym przypadku naruszony art. 206 k.c. Jeżeli jeden ze współwłaścicieli narusza wynikające ze stosunku współwłasności uprawnienia drugiego współwłaściciela do korzystania z rzeczy wspólnej i czyni to w inny sposób niż przez pozbawienie go faktycznego współwładztwa, to współwłaścicielowi, którego prawo zostało dotknięte, przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Poddana kontroli Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że planowany przez J. i C. J. zakres robot budowlanych zaliczyć należy do czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09). W świetle powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że brak jest podstaw aby przyjąć, iż przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej obejmująca doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej na I piętrze, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Projektowana instalacja gazowa przebiegać będzie przez części wspólne budynku jak piwnica, stropy, klatka schodowa. Jednak nie wpłynie to w istotny sposób na możliwość korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli, ani nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia. Nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że wykonanie projektowanej instalacji gazowej uniemożliwi im doprowadzenie instalacji gazowej do ich lokalu. Niewątpliwie istnieją techniczne możliwości wykonania takiej instalacji, a w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli skarżący mają możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie tej kwestii. Ponadto należy mieć na uwadze, że jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności pozostającej w rażącej sprzeczności z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, art. 202 Kodeksu cywilnego zapewnia ochronę mniejszości, przyznając współwłaścicielowi (współwłaścicielom), który był przeciwny dokonaniu czynności, możliwość żądania rozstrzygnięcia sądowego. W takim wypadku wniosek współwłaściciela o rozstrzygnięcie sporu przez sąd ma zapobiec dokonaniu czynności. Orzeczenie sądu uwzględniające wniosek może polegać na wydaniu zakazu dokonania zamierzonej czynności. W rozpatrywanej sprawie taki zakaz nie został wydany, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. W warunkach analizowanej sprawy zasadnie stwierdził organ odwoławczy, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., nr [...] , nie posiadając przymiotu ostateczności, nie spełnienia wymagań wynikających z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku objętym ochroną konserwatorską nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nie zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, należy wyjaśnić, że jakkolwiek zarzut ten jest słuszny, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy naruszenie to uznać należało za nie mające wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mający wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.