I OSK 410/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/12 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz V. Sp. z o.o. w P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1286/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 63 ust. 2 –4, art. 64 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., ustalił dodatkową opłatę roczną za 2010 r. w kwocie 35.600,00 zł, obciążającą [...] sp. z o.o. (następcę prawnego M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" z siedzibą w N.) jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K., a stanowiącej działkę ewidencyjną nr 683 o pow. 2146 m2, położoną w obr. 46 jedn. ewid. [...], zabudowaną budynkiem przy ul. B., objętą księgą wieczystą nr [...] – z tytułu niedotrzymania terminu zakończenia remontu wyżej opisanego budynku. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowo stan faktyczny przedmiotowej sprawy i przebieg postępowania w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż działka nr 683, została oddana w użytkowanie wieczyste H. K. na podstawie umowy z dnia 7 stycznia 1999 r. – w celu wykonania remontu budynku usytuowanego przy ul. B. w K. i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego w terminach: 2 lata na rozpoczęcie remontu i 4 lata na jego zakończenie, licząc od daty podpisania aktu notarialnego. Przed upływem ww. terminu przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz następujących osób fizycznych: P. L., M. B., J. Wyżej wskazane osoby fizyczne sprzedały budynek przy ul. B. oraz prawo użytkowania wieczystego działki nr 638 na rzecz "[...]" Sp. z o.o., która to spółka dnia 11 sierpnia 2006 r. uzyskała decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia pn.: "Przebudowa i częściowa nadbudowa obiektu użytkowego, częściowo podpiwniczonego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny. Spółka "[...]" przed przystąpieniem do remontu ww. budynku w dniu 14 grudnia 2006 r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego działki nr 683 zabudowanej budynkiem nr 38 – M. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w N., który po przeniesieniu na siebie w dniu 7 lutego 2007 r. pozwolenia na budowę nr [...] rozpoczął prace remontowe w budynku przy ul. B., trwające z przerwami do początku 2009 r. Z uwagi na niedokończenie remontu w/w budynku, mocą decyzji z dnia 20 sierpnia 2009 r. została naliczona M. S. dodatkowa opłata roczna za rok 2009. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] marca 2011 r. Rep. [...] M. S. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr 683 wraz z prawem własności usytuowanego na tej nieruchomości budynku przy ul. B. w K. na rzecz [...] Spółka z o.o. Organ podał, iż podczas oględzin działki nr 683 przeprowadzonych w dniach 8 kwietnia 2010 r. oraz 16 listopada 2011 r. stwierdzono, iż stan przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. Na nieruchomości brak śladów prowadzenia prac budowlanych. Organ stwierdził, że z treści aktu notarialnego z dnia 7 stycznia 1999 r. wynika, iż działka nr 683 została oddana w użytkowanie wieczyste w celu wykonania remontu budynku usytuowanego przy ul. B. w K. i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego w określonych terminach. Termin zakończenia remontu ww. budynku upłynął w 2003 r. Jak jednak wynika z akt administracyjnych sprawy, w tym okresie nie został zakończony remont znajdującego się na użytkowanej wieczyście działce budynku. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma więc znaczenia okoliczność, czy i w jakim stopniu skarżąca spółka zawiniła w niedotrzymaniu terminu. Nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] marca 2011 r., mocą którego M. S. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr 683 wraz z prawem własności usytuowanego na tej nieruchomości budynku przy ul. B. w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.) użytkownik wieczysty przejął zobowiązania poprzedników prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył [...] sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżony organ prawidłowo ocenił, że zaistniały podstawy z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2010 r., obciążając nią [...] sp. z o.o. z powodu niedotrzymania terminu zakończenia remontu wyżej opisanego budynku. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w kontrolowanej sprawie. W tym też zakresie niezasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i wskazywania pominięcia faktu wykonania na nieruchomości szeregu prac budowlanych. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu 8 kwietnia 2010 r. oraz 16 listopada 2011 r. przeprowadzono oględziny działki nr 683, w trakcie których stwierdzono, iż remont budynku przy ul. B. nie został ukończony i od dłuższego czasu nie jest kontynuowany, o czym świadczy wiele ustalonych okoliczności. Zatem brak terminowej realizacji celu stanowi podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Termin rozpoczęcia budowy, obok terminu zakończenia budowy, był dla stron ww. umowy wiążący, a z jego uchybieniem związana była możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej. Zgodnie z art. 62 ust. 1–3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Z kolei z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. W szczególności przepis ten nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Sąd za niezasadny uznał także zarzut, że skarżąca spółka [...] za okres kiedy nie była użytkownikiem wieczystym nie może ona ponosić obowiązku zapłaty dodatkowej opłaty, tj. za rok 2010. Zgodnie bowiem z art. 237 Kodeksu cywilnego do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] sp. z o.o. przejął zobowiązania poprzedników prawnych wynikające z umowy o oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Postanowienia umowy wiążą również następców prawnych pierwszego użytkownika wieczystego będącego stroną tej umowy. Wynika z tego, iż każdoczesny użytkownik wieczysty określonej nieruchomości gruntowej, a nie tylko pierwszy użytkownik wieczysty, zobowiązany jest do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Tylko bowiem w razie nabycia pierwotnego, nabywca nie wywodzi swojego prawa od innej osoby, nabywając niezależnie od niej. W przeciwieństwie do nabycia pierwotnego, które w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie umowy z dnia 7 stycznia 1999 r., nabycie prawa użytkowania wieczystego przez stronę skarżącą ma charakter pochodny, polegający na przejściu prawa przysługującego jednej osobie na inną osobę. W takiej sytuacji nabywca nabywa takie prawo, jakie przysługiwało zbywcy, a zatem termin rozpoczęcia i zakończenia budowy nie może być liczony od daty nabycia pochodnego, lecz od daty nabycia pierwotnego. W rezultacie za przedmiotowy okres spółka [...] może ponosić obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 63 ust. 2 w zw. z art. 64 w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż dodatkowa opłata roczna za niedotrzymanie terminu zabudowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste obciąża aktualnego użytkownika wieczystego, a nie podmiot, który był użytkownikiem wieczystym w dniu 1 stycznia danego roku kalendarzowego; 2) naruszeniu prawa materialnego, a to art. 237 Kodeks cywilny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż z faktu, że do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości wynika, iż dodatkowa opłata roczna za niedotrzymanie terminu zabudowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste obciąża aktualnego użytkownika wieczystego w wyniku jej "przejęcia" od poprzedniego użytkownika wieczystego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w roku 2011, a więc oczywistym jest, że w roku 2010 nie istniał po jego stronie żaden obowiązek ponoszenia opłat rocznych za to użytkowanie, czy też obowiązek zagospodarowania w określonym terminie nieruchomości. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 69 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż nabywając prawo użytkowania wieczystego skarżący przejmuje obowiązek poprzedniego użytkownika wieczystego do ponoszenia dodatkowych opłat rocznych jest niewłaściwa. Wskazać bowiem należy, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne", co oznacza, iż organ działa w tym zakresie według uznania administracyjnego i ma prawo wyboru czy skorzysta i w jakich okolicznościach z przyznanego ustawowo uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1993 r. sygn. akt I SA 4/93). Stwierdzić bowiem należy, iż obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych ustalony zostaje dopiero w decyzji administracyjnej, której to decyzji, jak uzasadniono wyżej, organ nie ma obligu wydać. Dopóki więc organ jej nie wyda nie istnieje obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych. Taka więc wykładnia przepisów art. 63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Ponieważ nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zastosował przepis art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając wyrok Sądu I instancji i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię powołanych przepisów. Z tych wszystkich względów na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 200 i 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.