II OSK 724/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 564/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 724 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Wejherowski na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych przez [...] Sp. z o.o. w G., polegających na montażu tablic informacyjnych na działkach o numerach: [...] w N., obr. N., gm. G., [...] w C., obr. C., gm. G., [...] w S., obr. S., gm. G., [...] w C., obr. C., [...] w L., obr. L., gm. C., [...] w G., obr. G., gm. G., [...] i [...] w M., obr. M., gm. G., [...] w M., obr. M., gm. G., [...] w S., obr. S., gm. G., [...] w T., obr. T., gm. G., [...] w B., obr. B., gm. G., [...] w C., obr. N., gm. G., [...] i [...] w S., obr. S., gm. G., [...] w N., obr. N., gm. G., [...] i [...] w G., obr. G., gm. G. Jak wskazał Starosta, przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło budowy wolno stojących urządzeń reklamowych o konstrukcji metalowej wysokości - 3,0 m, 2,0 m, 1,20 m, 3,50 m (wysokość od poziomu terenu do spodu planszy wynosi 1,0 m, a do krawędzi tablicy górnej 3,50 m), 4,0 m (wysokość od poziomu terenu do spodu planszy wynosi 1,0 m, a do krawędzi tablicy górnej 4,0 m) i wymiarach tablic informacyjnych - 1,50 m x 3,0 m, 1,0 m x 2,0 m, 3,0 m x 1,20 m, 5,0 m x 2,50 m, 5,0 m x 3,0 m, posadowionych na fundamentach w postaci stóp betonowych o wymiarach 200 cm x 50 cm i wysokości 150 cm, 150 cm x 50 cm i wysokości 100 cm, 50 cm x 50 cm i wysokości 80 cm, 300 cm x 100 cm i wysokości 150 cm, 300 cm x 100 cm i wysokości 150 cm (stopy fundamentowe posadowione na głębokości 1,5 m, 1,0 m, 0,80 m poniżej poziomu terenu) wylewanych z betonu, w których osadzono profile zamknięte. Zdaniem organu projektowane tablice informacyjne są budowlą i wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostały zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy odnosi się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonanych na istniejących obiektach budowlanych, nie obejmuje zaś budowy urządzenia reklamowego. Odwołanie od powyżej decyzji wniósł [...] Sp. z o.o., stwierdzając, że w świetle 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego od tablicy i urządzenia reklamowego należy odróżnić urządzenie informacyjne zgodnie z jego funkcją. W ocenie Spółki "reklama" może być kwalifikowana jako: budowla, obiekt małej architektury albo tablica i urządzenie reklamowe. Tablice i urządzenia reklamowe mogą być kwalifikowane jako obiekty małej architektury, ale tylko wtedy, gdy ich funkcja nie jest jedynie reklamowa. Z kolei tablice i urządzenia reklamowe, które można uznać za obiekty małej architektury, wymagają dokonania zgłoszenia, jeżeli mają być usytuowane w miejscu publicznym. Ostateczna kwalifikacja konkretnych robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę, dokonania zgłoszenia, czy też zwolnienia z obu tych obowiązków, należy jednak do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ odwoławczy, zgłoszone tablice informacyjne składają się ze stalowych konstrukcji nośnych i tablicy informacyjnych o różnych wymiarach (podanych we wniosku i dokumentacji projektowej), posadowionych na betonowych stopach fundamentowych. Jest to zatem konstrukcja przestrzenna, stanowiącą budowlę i techniczno- użytkową całość, a więc budowla w postaci wolno stojącego urządzenia trwale związanego z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ I instancji miał podstawy, aby w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy wnieść sprzeciw. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] Sp. z o.o., zarzucając jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zarówno w zakresie przepisów praw materialnego, jak i przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z art. 7, art. 77 K.p.a., ocena zebranych dowodów nie narusza art. 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom art. 107 § 3 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zaś rozstrzygający sprawę organ przeprowadził postępowanie oraz wydał rozstrzygnięcie zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.). Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca Spółka planuje wykonać na terenie gminy G. tablice reklamowe. Zaprojektowano stopy betonowe o różnych wymiarach do poszczególnych tablic. Projekt przewiduje osadzenie fundamentów tablic w podłożu na różnej głębokość od 0,8 m do 1,5 m za pomocą wybetonowanych profili zamkniętych o różnych wymiarach. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przepisy Prawa budowlanego nie rozróżniają pojęć tablicy reklamowej oraz tablicy informacyjnej. Opis zamierzenia inwestycyjnego wskazuje natomiast jednoznacznie, że inwestor planuje wykonać typowe tablice reklamowe, o których mowa w szczególności w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto ze względu na planowaną lokalizację robót (pas drogowy) Sąd odwołał się do definicji "reklamy" zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jak zauważył, dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako urządzenia reklamowego nie ma znaczenia sama funkcja tablicy, czy też planowana do prezentowania na niej treść. Istotna jest przede wszystkim jej forma i opis techniczny. Wskazując na art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 pkt Prawa budowlanego, Sąd podzielił wyjaśnienia organu, że należy rozróżnić co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, budowle (art. 3 pkt 3 ustawy) - "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1. Do drugiej grupy należy natomiast zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej ustawy nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Ma on zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolno stojących nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). Jak podkreślił przy tym Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, trwałość związania projektowanych tablic reklamowych nie budzi wątpliwości. Z opisu inwestycji wynika jednoznacznie, że stopa betonowa stanowi zagłębiony w ziemi fundament, co oznacza, że projektowane tablice reklamowe będą wykonane na nośnikach trwale związanych z gruntem. Również same rozmiary projektowanych tablic reklamowych uzasadniają ich trwałe związanie z gruntem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skoro wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację. Ponieważ do takich obiektów budowlanych należało zaliczyć projektowane w przedmiotowej sprawie tablice reklamowe, to zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane związane z ich wykonaniem należało zakwalifikować do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś uzasadniało zastosowanie w stosunku do planowanej inwestycji art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. W nawiązaniu do twierdzeń skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że planowanych tablic reklamowych nie sposób zaliczyć do obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Natomiast twierdzenia, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione jest instalowanie nośnika służącego do umieszczenia na nim tablicy reklamowej pozostają oderwane od ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgłoszenie inwestora obejmowało inwestycję polegającą na wykonaniu tablic reklamowych, na którą składają się zarówno same tablice reklamowe, jak i przeznaczone do ich instalacji nośniki. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę jako bezzasadną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Sp. z o.o. w K. (podmiot powstały z połączenia [...] Sp. z o.o. w K. i strony skarżącej: [...] Sp. z o.o.), zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlanego, poprzez nieprawidłowe uznanie, że roboty budowlane polegające na umieszczeniu tablic informacyjnych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła "o uchylenie zmianą zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego" oraz o zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w pojęciu "instalowanie" mieści się także wznoszenie samodzielnych tablic reklamowych, stąd od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione jest prowadzenie prac budowlanych polegających na instalacji nośnika (konstrukcji) służącego do umieszczania na nim tablic reklamowych. Taka konstrukcja niewątpliwie jest urządzeniem reklamowym, gdy służy wyłącznie do umieszczenia na niej takiej tablicy. Najczęściej tego typu odrębna konstrukcja jest umieszczana bezpośrednio na gruncie, a nie na innym obiekcie. Przepis wyraźnie obejmuje takie konstrukcje wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a., w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, za bezzasadny należało uznać podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 3 pkt , art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie robót budowlanych, które nie są wykonaniem robót budowlanych w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zwrócić przy tym należy uwagę, co zdaje się zupełnie ignorować autor kasacji, iż stanowisko to nie wywołuje aktualnie w judykaturze żadnych wątpliwości i znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym i licznym w tym zakresie orzecznictwie, szeroko powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedstawiony powyżej pogląd na tle interpretacji pojęcia "instalacji" nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą kasację. Rozwijając powyższe stanowisko, stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi są roboty polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy więc jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem robót budowlanych w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Samo pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ustawodawca posługuje się nim jednak, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 Prawa budowlanego). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, iż roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w tym odniesienie do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, iż analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje natomiast szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym wskazano przykładowe desygnaty tego pojęcia, a wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której przepis ten się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech zbliżonych. Z przyczyn wskazanych, jako błędne należało ocenić stanowisko skarżącej Spółki, iż w pojęciu "instalowanie" mieści się także wznoszenie tablic reklamowych wraz z elementem, na którym zostaną umieszczone (nośnik). W okolicznościach niniejszej sprawy ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości Sądu pierwszej instancji, jak również nie był on kwestionowany w niniejszej skardze kasacyjnej. I chociaż w treści zarzutu jej autor posługuje się niejednoznacznym określeniem "umieszczenia tablic", to w uzasadnieniu kasacji wyraźnie wskazuje także na wykonanie nośnika instalacji. Brak jest przy tym jakiekolwiek zarzutu podważającego ustalony stan faktyczny sprawy. Jak natomiast wynika z niego, projektowane tablice reklamowe zostaną osadzone w stopach betonowych, a więc nośniki na których zostaną wykonane przedmiotowe tablice będą trwale połączone z gruntem. Skoro tak, to trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, nie dostrzegając wystąpienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną kasację.