II SA/Gd 407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 9 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 8 sierpnia 2011 r. o odmowie ustalenia dla A. i J. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego poprzez jego zadaszenie na terenie działki nr [...], położonej w K. gmina K. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie do wykonania przedmiotowej analizy przyjęto właściwy obszar w położony w odległości 75 m od granicy działki, co stanowi trzykrotną szerokość frontu działki nr [...]. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna (dotyczy działek nr [...]), zabudowa zagrodowa - na działce nr [...]; działki nr [...] i [...] stanowią drogi gminne a pozostałe działki w obszarze analizowanym nie są zabudowane (użytki rolne) lub są zabudowane małymi budynkami gospodarczymi. Wnioskowana inwestycja stanowić ma budynek mieszkalny jednorodzinny, zatem spełniona jest przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji. Jednakże nie spełnione pozostają pozostałe przesłanki dotyczące parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W szczególności wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi średnio 9,47%, podczas gdy wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji wnioskowanej inwestycji na działce nr [...] wyniósłby 21,86%. W analizie wskazano ponadto, że linia zabudowy nowej inwestycji zasadniczo odbiegałaby od istniejącej linii zabudowy, którą ustalono na 16,50 m od granicy z drogą publiczną. Linia planowanej zabudowy biegłaby natomiast w odległości 39,50 m od granicy z drogą publiczną. Także planowana szerokość elewacji frontowej niezgodna jest z ustaloną na terenie obszaru analizowanego. Na terenie analizowanych szerokość ta wynosi 13 m, natomiast szerokość elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji ma wynosić 7,98 m. Dopuszczalny kąt nachylenia dachu na obszarze analizowanym to 45°, zatem wnioskowany kąt nachylenia 10-15° nie jest zgodny z dopuszczalnym. Niezgodna z dopuszczalną jest także wysokość głównej kalenicy planowanego budynku; dopuszczalna wysokość kalenicy to 8-8,50 m, a planowanego budynku — 7 m. Niezgodny też jest układ połaci dachowych; wnioskowany układ połaci dachowych z przybudówkami jest niesymetryczny, podczas gdy dopuszczalny układ połaci dachowych to układ symetryczny. Ponadto dopuszczalny kierunek kalenicy w stosunku do drogi publicznej to kierunek równoległy, podczas gdy zamierzona inwestycja miałaby kierunek kalenicy niezgodny z dopuszczalnym. Analizując powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie nie spełnienia warunku szerokości elewacji frontowej. Także wysokość głównej kalenicy budynku, w przekonaniu SKO, odbiega od wysokości kalenicy budynków w analizowanym terenie. Niezgodny też jest kierunek kalenicy dachu planowanego budynku z kierunkiem kalenicy dachów budynków w stosunku do osi drogi publicznej w analizowanym obszarze. Nie zostały także zachowane wymagania dotyczące intensywności wykorzystania terenu. Zasadna jest zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do treści odwołania, gdzie wnioskodawcy domagali się wyznaczenia szerszego obszaru do poddania analizie Kolegium wskazało, przepisy obowiązujące w tym przedmiocie jednoznacznie wskazują zasady wyznaczania takiego obszaru. Front działki wnioskodawców wynosi 25 m, zatem obszar przyjęty do analizy został prawidłowo ustalony w promieniu 75 m. Z żadnych przepisów nie wynika, iżby organ miał obowiązek przyjąć większy obszar do analizy tylko dlatego, że znajdują się na nim obiekty, których uwzględnienia życzyłby sobie inwestor. Nadto wskazało Kolegium, że z załączonej mapy wynika, iż działki nr [...], wskazane przez strony jako te, które winny zostać uwzględnione w analizie, zabudowane są także mniej intensywnie niż wynikać miałoby to z zabudowy działki nr [...] po realizacji planowanej inwestycji. Natomiast działka nr [...] zabudowana jest wręcz identycznie jak przyjęta do analizy działka nr [...]. W skardze A. i J. H. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię, co spowodowało zawężenie obszaru przyjętego do analizy i pominięcie znacznej części zabudowanego terenu sąsiedniego, a w konsekwencji brak możliwości wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w niej argumentacją. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonana w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej ustawa), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwane w dalszej części rozporządzeniem. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do tych twierdzeń skarżących, które dotyczyły zawężenia obszaru analizowanego, stwierdzić należy, że taki właśnie sposób przeprowadzania analizy wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego obszar ten nie powinien być zawężany jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Brak jest jednak w niniejszej sprawie dostatecznych podstaw do usprawiedliwienia rozszerzenia tego obszaru na dalej położone nieruchomości. Sąsiedztwo działki inwestora jest w obszarze analizowanym na tyle reprezentatywne, że wystarczało do określenia niezbędnych parametrów dla planowanego przedsięwzięcia i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że parametr intensywności zabudowy, a także inne parametry odbiegają od średniej ustalonej dla obszaru analizowanego. Biorąc pod uwagę, iż zasadniczy spór dotyczy w niniejszej sprawie parametru wskaźnika intensywności zabudowy wskazać należy, iż w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 marca 2003 roku ustalono, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednocześnie w ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Konieczne jest więc, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to jest przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 4 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika w sposób jednoznaczny, iż obszarze analizowanym (który w ocenie Sądu wyznaczony został prawidłowo) średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 10%. Działka skarżących w chwili obecnej posiada wskaźnik łącznej zabudowy na poziomie 15,71%, a wiec o połowę wyższy niż dopuszczalny, zaś realizacja wnioskowanej inwestycji spowodowałaby jego dalsze zwiększenie do 21,86%.. Powyższe przesądzało zatem o niemożności ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem skarżących w oparciu o podstawowe kryterium określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Sąd pragnie podkreślić, iż różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy inwestycji planowanej przez skarżących, a dotyczącymi tegoż parametru wskaźnikami występującymi w obszarze analizowanym nie daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji istniejącej zabudowy. Reasumując uznać należy, iż wobec niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości wykazania w zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, iż dla inwestycji w kształcie planowanym przez skarżących brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak kontynuacji cech i wskaźników formy architektonicznej obiektów budowlanych umożliwiającego realizację wnioskowanej inwestycji zgodnym z prawem było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji dopełniły, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, wszelkich niezbędnych czynności w celu gruntownego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wskazanymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności za oczywiście bezzasadny i nie poparty jakąkolwiek argumentacja uznać należy zarzut, jakoby organy nie wyjaśniły kwestii intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, albowiem jak wskazano już powyżej okoliczność ta została – przez organy administracji ustalona w sposób wyczerpujący i precyzyjny i co za tym idzie nie budzi w ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości, co powoduje uznanie za chybione zarzuty odnośnie naruszenia art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu kwestionowane rozstrzygniecie zostało w sposób prawidłowo uzasadnione, zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania sądowego, albowiem zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania dla skarżącego dopuszczalny jest wyłącznie w razie uwzględnienia skargi.