II SA/Sz 933/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 3, art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 62 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) decyzją z dnia [...], ustalił następującą odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej M.H.: - w wysokości [...]% dochodu zainteresowanej, tj. [...] zł miesięcznie, - ze strony męża A.H. kwotą [...] zł miesięcznie, - ze strony syna K.H. kwotą [...] zł miesięcznie, - ze strony syna T.H. kwotą [...] zł miesięcznie, - ze strony syna A.H. kwotą [...]zł miesięcznie, - ze strony córki J.W. kwotą [...] zł miesięcznie. Jednocześnie orzekł, że pozostałą kwotę w wysokości [...] zł miesięcznie, czyli różnicę pomiędzy kosztem utrzymania M.H. w Domu Pomocy Społecznej ([...] zł) a częścią wnoszoną przez wnioskodawczynię ([...] zł) i przez rodzinę ([...] zł) pokryje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. J.W. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. J.W. zarzuciła organowi pierwszej instancji brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, niepełne rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. J.W. stwierdziła, że wszelkie działania organu zostały ograniczone do jej osoby, co spowodowało, że w porównaniu do roku [...] jej zobowiązania w roku [...] wzrosły z kwoty [...] zł do [...] zł. Ponadto, organ nie podjął żadnych działań zmierzających do: - aktualizacji wywiadu środowiskowego zobowiązanych do odpłatności T.H., A.H. i K.H., - ustalenia fatycznego dochodu zwolnionej z odpłatności B.P., - ustalenia poziomu dochodu uzyskiwanego z majątku M.H. z tytułu wynajmu przez jej męża pokoi w domu rodziców. Według J.W., dochody ojca uzyskiwane z wynajmu pokoi w okresie letnim, w połowie powinny być przeznaczane na pokrycie kosztów pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że M.H. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej, decyzją nr [...] r. i przebywa w ww. Domu Pomocy Społecznej od [...] r. Wcześniej przebywała w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Kolegium zauważyło, że przedmiotowa sprawa szczegółowo była badana przez organ odwoławczy przy analizie odpłatności za pobyt M.H. w Domu Pomocy Społecznej w [...] za [...] i Kolegium odniosło się do zarzutów strony odwołującej się w decyzji z dnia [...]. Tym samym Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej decyzji zbada wyłącznie zgodność ustalonej kwoty odpłatności z obowiązującym prawem. Następnie organ powołał treść art. 60 i art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i na podstawie akt sprawy ustalił, że koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej wynosi [...] miesięcznie. Powołując się na ustalenia poczynione przez organ I instancji związane z analizą sytuacji dochodowej J.W. Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację materialną strony oraz wziął pod uwagę słuszny interes społeczny, tj. innych świadczeniobiorców. Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że rodzina strony odwołującej się składa się z [...] osób, dochód w rodzinie wynosi [...] zł, tj. na osobę [...] zł i wyższy jest od [...] zł, tj. [...]% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto, kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty za pobyt matki również jest wyższa od [...]% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie: [...]zł. Wobec powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zgodnej z obowiązującym prawem decyzji organu I instancji. J.W. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, art. 10 K.p.a. wyrażającego zasadę wysłuchania stron, art. 15 K.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Kolegium: - niedokładnie wyjaśniło stan faktyczny, - pominęło przeprowadzenie wnioskowanych przez nią dowodów, - załatwiło sprawę bez uwzględnienia jej słusznego interesu, - nie ustosunkowało się do wszystkich jej zarzutów i nie podało przyczyn, z powodu których jej argumentom odmówiło wiarygodności. W związku z powyższym J.W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi J.W. podkreśliła, że kwestionowana decyzja została wydana bez zbadania i odniesienia się w jakimkolwiek zakresie do złożonego odwołania od decyzji organu I instancji oraz do pisma stanowiącego uzupełnienie odwołania z dnia [...] r. Ustosunkowując się do zawartego przez Kolegium w decyzji stwierdzenia "Kolegium odniosło się do zarzutów strony odwołującej się w decyzji z dn. [...] tym samym w przedmiotowej decyzji, Kolegium zbada wyłącznie zgodności ustalonej kwoty odpłatności z obowiązującym prawem", skarżąca uznała, że ograniczenie się Kolegium do badania "wyłącznie zgodność ustalonej kwoty odpłatności z obowiązującym prawem" - tak naprawdę pozbawiło ją prawa do rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Ograniczenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia i w związku z istotną zmianą okoliczności faktycznych oraz w związku z pojawieniem się nowego materiału dowodowego, zebranego po wydaniu decyzji z dnia [...], jest nielogiczne i nieuzasadnione. Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi wypaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem Kolegium tak naprawdę nie badało sprawy objętej wniesionym odwołaniem. O mechanicznym powielaniu decyzji przez Kolegium świadczy też fakt, iż po raz kolejny w treści decyzji organ ten wskazuje na stronie pierwszej jako zobowiązanego do odpłatności w kwocie [...] zł syna P.H. - czyli osobę nieistniejącą zarówno w rzeczywistości, jak i w treści decyzji organu I instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została również z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia powyższej zasady, zarówno ze względu na fakt, iż organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również ze względu na fakt zupełnego pominięcia wniosków o podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno przez organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Niektóre wnioskowane czynności zmierzające do zgromadzenia niezbędnych dowodów zostały podjęte już po wydaniu decyzji - nie wpłynęły jednak do dnia dzisiejszego na zmianę zaskarżonej decyzji. Na zmianę zaskarżonej decyzji nie wpłynął też nowy materiał dowodowy zgromadzony przez MOPS, znany SKO w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Kolegium pominęło zupełnie nowe okoliczności i dowody zgromadzone w sprawie. Nie wypowiadając się w żaden sposób odnośnie tych okoliczności i dowodów, braku ich wpływu na decyzję MOPS, tak jakby nie zostały one zauważone przez skład orzekający Kolegium. Wnioski i wątpliwości skarżąca wyraziła w pismach z dnia [...] r., z dnia [...] w odwołaniu od decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie oraz w uzupełnieniu odwołania z dnia [...] r. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. art. 10 K.p.a. Kwestionując rzetelność dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych skarżąca wskazała, że: - na stronie drugiej decyzji, w ostatnim akapicie podano, że "z uwagi na to, że od dnia [...] r. uległ zmianie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w w/w placówce zostały podpisane aneksy do umowy ze wszystkimi osobami zobowiązanymi do wnoszenia przedmiotowej odpłatności (poza p. J.W.)" - ustalenia te nie są zgodne z prawdą, bowiem nie podpisano aneksów z A.H. oraz z B.P; - w decyzji podano, że "z uwagi na to, że od dnia [...] r. uległ zmianie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w w/w placówce - organ pierwszej instancji decyzją nr [...] zmienił odpłatność obowiązanych osób na podstawie aktualnych danych o dochodach, z wyjątkiem p. J. W." – co również nie odpowiada faktom, bowiem wskazana decyzja nie zmienia wysokości odpłatności żadnej z zobowiązanych osób. Z zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że sugestie skarżącej zawarte w odwołaniu i pismach skierowanych do organu nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, nie wynika, dlaczego Kolegium odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej wnioskowanym dowodom. Tymczasem przeprowadzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji aktualizacje wywiadów osób zobowiązanych, potwierdziły okoliczności podnoszone przez skarżącą zarówno w kwestii dochodu osiąganego przez A.H. z wynajmu kwater w domu stanowiącym współwłasność M.H., jak również w kwestii wysokości dochodu pozostałych osób zobowiązanych, w tym również zwolnionej z odpłatności w całości B.P., która, jak ustalono, osiąga dochód zobowiązujący ją do ponoszenia odpłatności, o czym nie poinformowała MOPS. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jedną z naczelnych zasad realizowanych w postępowaniu administracyjnym, mającą umocowanie w art. 78 Konstytucji RP, jest zasada dwuinstancyjności. Została ona wyrażona w art. 15 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest nie tyle weryfikacja decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Strona wnosząca odwołanie ma zatem prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przy uwzględnieniu podnoszonych przez nią zarzutów. Ustosunkowanie się do uwag, czy wniosków strony odwołującej się winno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie stanowi bowiem tą cześć decyzji, której zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Winno ono wskazywać jakie przesłanki organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji mając na względzie poszanowanie zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonana ocena realizacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienionych norm prawa procesowego doprowadziła Sąd do uznania, że organ uchybił przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że "przedmiotowa sprawa szczegółowo była badana przez organ odwoławczy przy analizie odpłatności za pobytu Pani M.H. w DPS w [...] za m-c [...] r. i Kolegium odniosło się do zarzutów strony odwołującej się w decyzji z dn. [...] tym samym w przedmiotowej decyzji, Kolegium zbada wyłącznie zgodność ustalonej kwoty odpłatności z obowiązującym prawem". Z przedstawionego stanowiska organu wynika, że rozpoznając sprawę Kolegium za niecelowe uznało w ogóle odnoszenie się do zarzutów skarżącej, skoro zaprezentowało już swoje stanowisko w innej decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt M.H. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Takiego działania organu Sąd nie mógł uznać jako zgodnego z prawem. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisy ustawy o pomocy społecznej, nie zwalniają organu orzekającego w konkretnej sprawie od ustosunkowania się do zarzutów strony odwołującej się. Zaniechanie to nie tylko podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania ale i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Organ nie może uwolnić się od zajęcia stanowiska co do poszczególnych wniosków i zarzutów podmiotu odwołującego się z tego względu, że w innej decyzji oceniał już ich zasadność. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu ograniczyło w istocie prawo strony do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach przysługującego jej środka odwoławczego. Z tego względu trafne okazały się zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. O ile zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że Kolegium "zbada wyłącznie zgodność ustalonej kwoty odpłatności z obowiązującym prawem" mogłoby sugerować, że organ odwoławczy mimo to rozpoznał sprawę mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych wraz z podnoszonymi przez skarżącą uwagami, to tak się jednak nie stało. Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania oraz zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych. Przy tym nie sposób uznać, że zarzuty i wnioski skarżącej nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro celem ich było wykazanie wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji. Brak rozważenia i ustosunkowania się do tych uwag i żądań skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Za takowe nie można bowiem uznać stwierdzenia organu, że sugestie skarżącej "nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym". Słuszne okazały się również uwagi J.W. co do rzetelności ustaleń organu odwoławczego odnoszące się do wymienienia wśród osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.H. w Domu Pomocy Społecznej P.H. Nie znalazły jednak potwierdzenia te uwagi, które dotyczyły rzekomego powołania się w zaskarżonej decyzji na podpisane aneksy do umów i zmian średniego, miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w placówce, bowiem takich zapisów kwestionowana decyzja nie zawiera. Należy również zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wziął pod uwagę pismo skarżącej z dnia [...] r. stanowiące uzupełnienie odwołania. Fakt jego wniesienia przez stronę nie został odnotowany zarówno w części stanowiącej opis dotychczasowego przebiegu postępowania ani w rozważaniach organu odwoławczego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II wyroku Sąd wydał stosownie do art. 152 ww. ustawy. Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie ponowne rozpoznanie sprawy przy wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń prawa.