I SA/Wa 1229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. R., B. R., J. R., Z. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. R. i T. R., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i odmówił B. R., T. R., J. R. i Z. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na byłym terytorium państwa polskiego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. potwierdził B. R., T. R., Z. R. i J. R. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. R. nieruchomości w miejscowościach W. i M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji tej organ wojewódzki określił zwaloryzowaną wartość nieruchomości pozostawionych przez P. R. na sumę [...] złotych i orzekł, że kwota rekompensaty przysługującej B. R., T. R. i J. R. wynosi po [...] złotych dla każdego z wyżej wymienionych oraz [...] złotych dla Z. R. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem w zakresie wysokości przyznanej rekompensaty odwołanie złożyli J. R. i T. R. Po jego rozpatrzeniu Minister Skarbu Państwa powołując treść art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazał, że wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty można było składać we właściwych urzędach wojewódzkich do dnia 31 grudnia 2008 r., a w przypadku złożenia wniosku po tym terminie organ wojewódzki ma obowiązek wydać wnioskodawcy decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Przy czym powyższy termin jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta S. potwierdził M. R., Z. R., J. R., B. R. i T. R. posiadanie uprawnień do zaliczenia kwoty [...] złotych, stanowiącej wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. B. R. i T. R. (wnioskami z dnia 26 lipca 2006 r.) oraz J. R. (wnioskiem z dnia 12 listopada 2006 r.) i Z. R. (wnioskiem z dnia 19 listopada 2008 r.), wystąpili do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty potwierdzonej zaświadczeniem Prezydenta Miasta S. W dniach [...] grudnia 2006 r. i [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] dokonał adnotacji na zaświadczeniu Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2001 r., określając kwoty rekompensat dla J. R., B. R. i T. R. na sumy po [...] zł oraz [...] zł dla Z. R. Na rzecz wyżej wymienionych Bank [...] dokonał wypłaty świadczeń pieniężnych w wysokości odpowiednio po [...] zł i [...] zł. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. J. R., B. R., Z. R. i T. R. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji wyrównującej otrzymaną przez nich rekompensatę za mienie nieruchome pozostawione przez P. R. poza obecnymi granicami Polski. Organ wojewódzki po rozpatrzeniu tego wniosku potwierdził stronom prawo do rekompensaty decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., od której odwołania do Ministra Skarbu Państwa złożyli J. R. i T. R. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana po rozpatrzeniu wniosku J. R., B. R., Z. R. i T. R. z dnia 31 sierpnia 2011 r. Ponieważ wniosek ten został złożony po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej bezsporne jest, że Wojewoda [...] powinien wydać stronom decyzję o odmowie przyznania rekompensaty. Organ odwoławczy zważył, że z treści art. 139 kpa wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wykładnia systemowa tego przepisu skłania do wniosku, że w swej początkowej części ustanawia on zakaz reformationis in peius, stanowiąc, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść (pogarszającej sytuację prawną) strony odwołującej się, zaś w części końcowej przewiduje wyjątek od tego zakazu, czyli dopuszcza reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 kpa, należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia występującym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa w świetle art. 139 kpa to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie Ministra Skarbu Państwa decyzja Wojewody [...], jako wydana na podstawie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonego po dniu 31 grudnia 2008 r., rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, co uprawnia organ wyższej instancji do wydania decyzji na niekorzyść strony. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił B. R., T. R., J. R. i Z. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na byłym terytorium państwa polskiego. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. R., B. R., J. R. i Z. R., wnosząc o uchylenie decyzji. Jednocześnie skarżący wnieśli o dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zgodnie z ich wnioskiem z dnia 5 września 2011 r. oraz z dnia 2 lutego 2012 r. i 9 lutego 2012 r. w sprawie poprawności obliczenia wysokości rekompensat uzupełniających przyznanych decyzją Wojewody [...] z dnia [..] stycznia 2012 r. Skarżący zaznaczyli, że wniosek ich o przyznanie "rekompensaty uzupełniającej" za mienie zabużańskie złożony został na podstawie art. 155 kpa i dotyczył on nowego przeliczenia przyznanej rekompensaty. Wniosek ten jest zatem kontynuacją wniosków skarżących z lat 2006-2008. Wyjaśnili, że ich intencją nie było wszczęcie nowego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku lecz uzyskanie wyrównania uzyskanych kwot rekompensat zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w czerwcu 2011 r. i przekazanym do akt przedmiotowej sprawy przez M. R. Argumenty na poparcie swojej skargi przedstawili w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej zobowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Organ administracji publicznej ocenia ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. W ocenie organu odwoławczego pismo to stanowi nowy wniosek skarżących o przyznanie rekompensaty w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) i to wniosek złożony po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 tej ustawy (t.j. po dniu 31 grudnia 2008 r.). Natomiast w ocenie skarżących pismo o przyznanie "rekompensaty uzupełniającej" za mienie zabużańskie złożone zostało na podstawie art. 155 kpa i dotyczyło ono jedynie nowego przeliczenia przyznanej już rekompensaty. Wniosek ten jest zatem, zdaniem skarżących, kontynuacją ich wniosków z lat 2006-2008. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ II instancji dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionej wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy prawidłowej oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organ II instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę nie wyjaśnił jej dokładnie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w zasadą postępowania administracyjnego (także odwoławczego), wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli zawarte w złożonym piśmie żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć musi należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie mamy, jak już wyżej stwierdzono, do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja Ministra, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania strony. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. J. R., B. R., Z. R. i T. R. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji wyrównującej otrzymaną przez nich rekompensatę za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami Polski. Przy czym zaznaczyć trzeba, że uzasadnienie przedmiotowego pisma jest dość niezrozumiałe i nieprecyzyjne. Wnosząc zaś skargę od decyzji Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny skarżący podnieśli, że złożony przez nich wniosek o przyznanie "rekompensaty uzupełniającej" za mienie zabużańskie złożony został na podstawie art. 155 kpa i dotyczył on nowego przeliczenia przyznanej rekompensaty. Wniosek ten jest zatem kontynuacją wniosków skarżących z lat 2006- 2008. Jednak także treść uzasadnienia złożonej skargi nie jest w pełni czytelna i zrozumiała. W ocenie Sądu orzekającego, wobec braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, możliwe jest zatem, że intencją skarżących nie było, tak jak samodzielnie ustalił to organ odwoławczy, wszczęcie nowego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., lecz wzruszenie w trybie art. 155 kpa zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydanego przez Prezydenta Miasta S. Jednostronne zakwalifikowanie zatem pisma skarżących z dnia 31 sierpnia 2011 r. jako wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. bez dokładnego zbadania, co jest dokładnie przedmiotem żądania, narusza art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę wskazane wyżej kwestie, winien przede wszystkim ustalić rzeczywistą wolę skarżących zawartą w złożonym piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń na ich podstawie organ odwoławczy będzie mógł dokonać dalszej analizy i oceny prawidłowości wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji. Tak określone stanowisko Minister wyczerpująco wyjaśni (zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa) w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.