II OZ 94/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia P. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/12 w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Stowarzyszenie P. z siedzibą w K. w dniu 26 listopada 2012r. wniosło o częściowe zwolnienie od kosztów sądowych. Wniosek ten został rozpoznany przez referendarza sądowego. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 29 listopada 2012 r. odmówiono Stowarzyszeniu przyznania prawa pomocy. Na postanowienie to w dniu 17 grudnia 2012 r. został złożony sprzeciw. Z nadesłanego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, zajmującą się zgodnie z zapisami statutu ochroną środowiska i przyrody. Działalność Stowarzyszenia prowadzona jest na poziomie eksperckim. Stowarzyszenie oświadczyło, że swoje cele realizuje poprzez udział w postępowaniach administracyjnych oraz poprzez prowadzenie interwencji przyrodniczych. Stowarzyszenie działa na rzecz ochrony dobra wspólnego, jakimi są środowisko i przyroda ożywiona. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że jego zasadą jest finansowanie konkretnych działań przez członków zajmujących się konkretną problematyką. Stąd też finansowanie konkretnych działań odbywa się kosztem prywatnych środków osób je prowadzących. Stowarzyszenie wskazało, że w 2009 r. jego członkowie założyli Towarzystwo G. (G.), które zajęło się tematami realizowanymi dotychczas przez Stowarzyszenie P.. Wskazali, że w Towarzystwie pobierana jest składka członkowska wpłacana także przez członków Stowarzyszenia, będących członkami Towarzystwa. Stowarzyszenie zaznaczyło, iż z uwagi na powstanie G. nie rozwijało dalej swojej działalności, gdyż przejęło ją G.. Stowarzyszenie poinformowało, że z przedstawionych powyżej powodów nie posiada konta bankowego, nie pobiera też opłat członkowskich. Oznajmiło, że budżet G. oscyluje wokół kwoty 1.000 zł, co pokrywa jedynie część wydatków, a pozostałe są finansowane z prywatnych środków osób zajmujących się konkretnymi sprawami. Stowarzyszenie dodało, że ponosi znaczące wydatki z tytułu działań na rzecz ochrony przyrody. Z dołączonego oświadczenia o kosztach wyjazdów eksperckich wynika, iż koszt ten w roku 2012 wyniósł około 6 tys. zł. Stowarzyszenie wskazało, że nie prowadzi działalności gospodarczej, nie koncentruje się na pozyskiwaniu darowizn, jako na działaniu nieefektywnym oraz jako na działaniu, które może rzutować negatywnie na wiarygodność Stowarzyszenia. Podkreśliło, że jego celem jest ochrona środowiska, zaś najcenniejszy dla Stowarzyszenia jest wkład pracy (eksperckiej) jego członków. Produktem pracy Stowarzyszenia są ekspertyzy, jednak wartość ekspertyz przekracza ponoszone koszty funkcjonowania Stowarzyszenia i dlatego nie przynoszą one realnego przychodu. Stowarzyszenie wskazało, iż kwota 500 zł jest kwotą zaporową i w konsekwencji zamyka organizacji społecznej dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dot. ochrony środowiska. Zwróciło się z wnioskiem o obniżenie kwoty wpisu do kwoty 100 zł. Z nadesłanego oświadczenia o majątku i dochodach wynika, że Stowarzyszenie nie posiada kapitału zakładowego, majątku, środków trwałych, jak również nie posiada rachunku bankowego. Stowarzyszenie dodało, że w roku 2011 r. wszystkie jego działania odbywały się pod szyldem G.. Oświadczyło, że głównym źródłem dochodu G. są składki członkowskie w kwocie 50 zł (pełna składka) oraz w kwocie ulgowej 12 zł. Stowarzyszenie wskazało, że ubiegły rok dla G. zamknął się stratą w kwocie 2.493,09 zł, przy przychodzie ze składek, w tym zaległych 912 zł. W uzasadnieniu sprzeciwu dodano, że sytuację finansową jak i działalność Stowarzyszenia P. należy rozpatrywać łącznie z sytuacją Towarzystwa. W praktyce członkowie Stowarzyszenia tworzą G.. Wskazało, że z formalnego punktu widzenia G. nie może uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu, a ponadto, również nie posiada wystarczających środków. W opinii Stowarzyszenia, w uzasadnieniu do wniosku o przyznanie prawa pomocy wykazano, iż Stowarzyszenie znajduje się w sytuacji uprawniającej do przyznania prawa pomocy, gdyż nie posiada środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Dokumentuje to zestawienie faktycznych kosztów działalności. W zestawieniach finansowych nie jest kalkulowane wynagrodzenie za pracę - ta jest całkowicie społeczna, zaś jej koszty ponosi osoba ją wykonująca. Dodano ponadto, iż utrzymanie członków w stowarzyszeniu, wymaga przemyślanej i odpowiedzialnej polityki zarządu dot. obciążeń finansowych członków stowarzyszenia. Kwota 50 zł pobierana w G. jest kwotą typową w warunkach krajowych dla składek członkowskich - nie jest ona ani symboliczna, ani zaporowa. Stowarzyszenie zapewniło sobie (poprzez prywatne finansowanie) środki na działalność ekspercką i badawczą, realizując tym swoją misję. Kwota 500 zł stanowi ok. 20% miesięcznych dochodów adiunkta wyższej uczelni, którym jest przedstawiciel Stowarzyszenia. Biorąc pod uwagę, iż dla całości przedmiotowej inwestycji wydano 2 kwestionowane pozwolenia na jej realizację, całość postępowania stanowi w prywatnym budżecie równowartość 40 % miesięcznego wynagrodzenia. Kwota ta jest wygórowana i zaporowa. Stowarzyszenie zwróciło także uwagę na konwencję z Aarhus (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), gwarantującą społeczeństwu w sprawach ochrony środowiska m.in. dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Artykuł 9 przedmiotowej konwencji stanowi, że dostęp do procedur sądowych będzie niedyskryminacyjny ze względu na koszty. Kwota 500 zł dla Stowarzyszenia jest kwotą zaporową i w konsekwencji zamyka organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie, dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dot. ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/12, odmówił Stowarzyszeniu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Stowarzyszenia, podobnie jak wiele innych organizacji tego typu, zobligowane są do zapewnienia środków na prowadzenie działalności określonej w statucie bądź regulaminie. Określając cele i formy działania stowarzyszenia jego założyciele, a następnie członkowie, powinni zatem przewidywać środki, z jakich będzie finansowana działalność statutowa oraz podjąć niezbędne kroki celem uzyskania takich środków. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie w pkt 6 Regulaminu Stowarzyszenia postanowiło, że Stowarzyszenie będzie opierać swoją działalność na pracy społecznej członków, którzy będą ponosić koszty swojej działalności w Stowarzyszeniu. Nie przewidziało natomiast w Regulaminie pobierania składek członkowskich. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż zaniechanie pozyskiwania jakichkolwiek środków przez Stowarzyszenie, skutkujące brakiem środków na pokrycie kosztów postępowania sądowadministracyjnego, uzasadnia odmowę przyznania prawa pomocy. Przerzucanie ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo, powoduje, iż faktycznie działalność stowarzyszenia staje się finansowana ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie, nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje bowiem prawo obywateli do zrzeszania się m.in. w stowarzyszenia, jednakże nie gwarantuje wszystkim stowarzyszeniom prawa do finansowania ich działalności przez Państwo. To, że Stowarzyszenie jest organizacją non profit nie oznacza, że jest zwolnione od zapewnienia środków na prowadzenie działalności regulaminowej, w zakres której wchodzą również sprawy sądowe wymagające zazwyczaj ponoszenia kosztów. Brak zapewnienia stałego źródła dochodów, chociażby w oparciu o obowiązkowe składki członkowskie, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem Stowarzyszenia przy rozpatrywaniu jego wniosku o przyznanie prawa pomocy. Sąd zaznaczył też, że w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż większość członków Stowarzyszenia prowadzi jeszcze działalność społeczną w Towarzystwie. Towarzystwo to nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania i jego sytuacja materialna jest bez znaczenia. Należy również wyjaśnić, że przy ocenie sytuacji materialnej Stowarzyszenia należałoby brać pod uwagę nie tylko materialne możliwości jego przedstawiciela, ale wszystkich członków, którzy zobowiązali się do ponoszenia kosztów swojej działalności. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istotnym jest, że Stowarzyszenie P. w ogóle nie ustaliło wielkości i częstotliwości opłacania składek. Dobrowolne pozbawienie się składek członkowskich w Regulaminie prowadzi zatem de facto do uniemożliwienia realizacji zadań Stowarzyszenia bądź też do finansowania działalności Stowarzyszenia ze środków Skarbu Państwa. Stowarzyszenie chcąc realizować swoje cele statutowe winno zgromadzić odpowiednie środki na poniesienie kosztów postępowania sądowego. Ma możliwość pozyskiwania środków finansowych z przewidzianych ustawą form finansowania i brak prowadzenia działalności gospodarczej czy brak majątku nie zwalnia go od obowiązku zapewnienia środków na prowadzenie działalności regulaminowej, w zakres której wchodzą również spory sądowe, ze składek członkowskich. Tym samym pozbawiło się możliwości finansowania statutowej działalności. Chcąc natomiast realizować cele regulaminowe, np. poprzez wszczynanie postępowań przed sądami administracyjnymi, powinno w pierwszej kolejności podjąć odpowiednie działania w celu uzyskania niezbędnych środków finansowych np. poprzez podjęcie uchwały o pobieraniu składek członkowskich bądź też w przypadku ustalenia składek, jeżeli okazałoby się to nieskuteczne - o podwyższenie wysokości składek lub też zwiększając liczbę członków, bądź też o przekształcenie stowarzyszenia zwykłego w statutowe, które stosownie do art. 33 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oprócz składek członkowskich może zwiększyć swój majątek poprzez otrzymywanie darowizn, spadków, zapisów, może pozyskiwać dochody z własnej działalności, prowadzić działalność gospodarczą do uzyskania środków na działalność statutową. Brak zapewnienia stałego źródła dochodów oraz niepodejmowanie kroków zmierzających do zapewnienia środków na prowadzenie działalności regulaminowej nie może działać na korzyść wnioskodawcy przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zwolnienie strony od kosztów postępowania sądowego w sytuacji, kiedy strona sama pozbawia się możliwości uzyskania środków finansowych, jest bowiem niezasadne. Zażaleniem Stowarzyszenie zaskarżyło powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie częściowym gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Udzielenie stronie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest formą jej finansowania z budżetu państwa i przez to powinno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona nie posiada środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący. Ponadto osoba prawna oraz inna organizacja nieposiadająca osobowości prawnej powinna wykazać nie tylko, że nie ma środków na poniesienie kosztów postępowania, ale także że nie ma ich, pomimo iż podjęła wszelkie niezbędne działania by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 568). Instytucja prawa pomocy jest wyjątkiem od generalnej zasady, zgodnie z którą do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki (art. 214 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zaskarżonym postanowieniem odmówił Stowarzyszeniu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Stowarzyszenie bowiem, w ramach planowania wydatków, przewidując realizację swoich praw przed sądem, powinno uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie spraw sądowych. Podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie i prezentowany również przez Sąd I instancji pogląd, że chociaż stowarzyszenie jest organizacją non profit, to nie zwalnia to automatycznie danego stowarzyszenia od obowiązku zapewnienia środków na swoją działalność - chociażby w drodze obowiązkowych składek. Odstąpienie od pozyskiwania środków na swoją działalność oznaczałoby w istocie niedopuszczalne przerzucenie finansowania działalności stowarzyszenia na Skarb Państwa. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.