II OSK 526/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 590/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 590/12 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora M. S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zagrody rolniczej, składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej energetycznej linii zasilającej - przewidzianych do realizacji na działce nr [...], w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy wniosek należy rozpatrywać w kontekście jednoczesnego złożenia przez inwestora odrębnych wniosków o pozwolenie na budowę 7 zagród rolniczych, w tym każda składająca się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianych do realizacji na sąsiednich działkach (docelowo 26 zagród, w tym 26 budynków mieszkalnych). W ocenie organu ze względu na posiadanie przez inwestora jednego gospodarstwa rolnego nie można ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę 7 różnych siedlisk wówczas, gdy w ramach tych siedlisk miałyby być realizowane obiekty budowlane o tej samej funkcji. Nie można bowiem ustalić związku funkcjonalnego pomiędzy taką zabudową a gospodarstwem rolnym. Tym samym organ stwierdził, że projekt inwestycji jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż budowa 7 budynków jednorodzinnych w sposób oczywisty wykracza poza zakres wynikający z potrzeb rodzinnego gospodarstwa rolnego. Odwołanie od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2012 r. wniósł inwestor M. S., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 76 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie stronie decyzji odmownej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym organ udzielał temu inwestorowi pozwoleń na budowę (decyzje Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lutego 2011 r. od nr [...] do nr [...]). Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę jako nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowlanego wskazał "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej, energetycznej linii zasilającej", oznaczając jako teren zainwestowania działkę nr [...], AM1, obręb [...], gmina [...]. Natomiast w części opisowej projektu budowlanego wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa zagrody rolniczej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej energetycznej linii zasilającej na opisanej wyżej działce. Jednocześnie na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono budynek garażowy dla maszyn rolniczych, który jak wynika z opisu będzie realizowany według oddzielnego opracowania. Także przyłącze elektryczne, wodociągowe i gazowe będzie realizowane według odrębnego opracowania. W opisie wskazano także, że realizacja całości zamierzenia służyć będzie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej. Ponadto za istotne w niniejszej sprawie uznano również, że inwestor wnioskami o identycznej treści wystąpił jednocześnie o pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji kolejno na sąsiednich działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w [...]. Wymienione działki oraz działka objęta zainwestowaniem wraz z działkami od nr [...] do nr [...], nr [...], nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], poprzez działkę nr [...] umożliwiającą połączenie komunikacyjne z drogą powiatową (działka nr [...] dr), tworzą uporządkowany zespół działek, których wielkość waha się od 771 m2 do 1443 m2, oraz jednocześnie tworzą jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym. Dodatkowo wskazano, że we wcześniejszych postępowaniach inwestor uzyskał już ostateczne pozwolenia na budowę identycznych inwestycji, lecz na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Zgodnie więc z przepisami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do obligatoryjnego sprawdzenia wymogów formalno - prawnych. Dotyczą one m.in. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności zagospodarowania działki, będącego elementem projektu budowlanego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Oceniając zatem spełnienie wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z uwagi na fakt, iż teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ zauważył, że do akt sprawy dołączono decyzję Wójta Gminy Czernica z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] ustalającą na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zagrody rolniczej składającej się z budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego. Decyzja ta została następnie zmieniona ostateczną decyzją Wójta Gminy Czernica z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] poprzez wpisanie w wierszu określającym lokalizację inwestycji zamiast słów "na dz. [...]" słów "na dz. od [...] do nr [...] (powstałych z podziału dz. [...])" oraz w p-kcie opisującym rodzaj inwestycji zamiast słów "budowa zagrody rolniczej", słów "budowa 26 zagród rolniczych (1 na każdej z ww. działek), złożonych z:", a także po słowach: "przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego" dodano słowa: "do każdej z zagród". Badając więc zgodność planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, Wojewoda stwierdził, że z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż ustala ona warunki dla budowy zagrody rolniczej. Tymczasem planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej - zabudowy rolniczej, lecz zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Inwestor planuje bowiem objętą pozwoleniem niezabudowaną działkę zabudować budynkiem mieszkalnym z garażem, a zatem zdaniem organu planowanej przez inwestora zabudowy na działce nr [...] nie można uznać jako domu mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarskimi, w którym koncentrować się będą czynności życiowe rolnika - inwestora oraz jego rodziny i zaspokajane będą elementarne potrzeby życiowe. Na powyższą ocenę wpływ miała również okoliczność, że działka nr [...] stanowi jedną nieruchomość wraz 26 wydzielonymi działkami, wśród których w odniesieniu do 13 działek dostępnych z tej samej działki ukształtowanej w formie drogi (działka nr [...]) inwestor uzyskał pozwolenia na budowę 13 identycznych budynków mieszkalnych wraz z garażami (których projekt stanowi adaptacja gotowego projektu), a w stosunku do 6 działek inwestor wystąpił równolegle z wnioskami o pozwolenia na budowę także identycznych pod względem architektonicznym budynków. W świetle powyższego, w ocenie organu, objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając zatem na uwadze zamysł inwestora - objęcia zabudową budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, poszczególnych 26 działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości - organ odwoławczy stwierdził, że zbyteczne było wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nieprawidłowości. Na marginesie Wojewoda zauważył, że działalność inwestora w kontekście wskazanych planów zabudowy tej nieruchomości nosi znamiona działalności deweloperskiej. Tymczasem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie może odbywać się wbrew unormowaniom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak więc w zaistniałej sytuacji działania inwestora noszące znamiona obejścia przepisów prawa nie mogą uzyskać akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wskazał, że wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o zbadanie w trybie nadzoru decyzji Wójta Gminy Czernica z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...]. Skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucił, że Wojewoda Dolnośląski wydał zaskarżoną decyzję bez odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, z naruszeniem zasady równości wobec prawa, poprzez pominięcie okoliczności, że we wcześniejszym okresie w identycznym stanie prawnym i faktycznym na rzecz skarżącego wydane zostały decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę, a także z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ posiada uprawnienia do ustalania sposobu zagospodarowania terenu, charakteru działki i inwestycji, które to okoliczności były przedmiotem rozstrzygnięcia w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł, że organy procesu budowlanego są związane tą decyzją i dopóki znajduje się ona w obrocie prawnym nie istnieją jakiekolwiek podstawy do jej kwestionowania. Na rozprawie pełnomocnik organu zaznaczył, że nieostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Trzebnica z dnia [...] grudnia 2010 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunął. Organ ma zatem obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w przedmiotowej sprawie odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji była uzasadniona, gdyż inwestycja ta jest niezgodna z ustaleniami przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, już z zestawienia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i treści wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budową zagrody rolniczej, na którą inwestor uzyskał warunki zabudowy. Projekt budowlany przedłożony przez skarżącego nie spełnia więc warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zauważył przy tym, że wprawdzie w opisie inwestycji wskazano, że realizacja całości zamierzenia służyć będzie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej, to jednak, zdaniem Sądu, trudno za taką uznać budowę 7 (a w rezultacie 26) różnych siedlisk, w ramach których miałyby być realizowane obiekty budowlane o tej samej funkcji. Zamiarem inwestora było więc wybudowanie nie 26 zagród, ale 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Trudno zatem uznać nieruchomość wraz z 26 wydzielonymi działkami - wśród których w odniesieniu do 13 działek dostępnych z tej samej działki ukształtowanej w formie drogi (działka nr [...]) inwestor uzyskał pozwolenia na budowę 13 identycznych budynków mieszkalnych wraz z garażami (których projekt stanowi adaptacja gotowego projektu), a w stosunku do 6 działek inwestor wystąpił równolegle z wnioskami o pozwolenia na budowę także identycznych pod względem architektonicznym budynków - za działkę siedliskową, czy też siedlisko, które ma służyć zaspokajaniu potrzeb gospodarstwa rolnego. Sąd wskazał przy tym, że przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy rolniczej, pojęciami pokrewnymi są natomiast - zabudowa zagrodowa, działka siedliskowa, czy siedlisko. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast w doktrynie i w orzecznictwie przyjęto, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Zdaniem Sądu planowana w niniejszej sprawie inwestycja nie spełnia tych wymagań. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ drugiej instancji w sposób wnikliwy wyjaśnił zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, w tym w szczególności warunki spełnienia przez złożony projekt wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ stwierdzając, że projekt nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co mieści się w katalogu okoliczności podlegających badaniu przez organ, prawidłowo odmówił jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy administracyjne, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości, Sąd uznał go za niezasadny. Wskazał, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ administracji powinien działać na podstawie i granicach prawa. Jest więc związany regulacjami prawnoprocesowymi i materialnoprawnymi. Oznacza to, że organ nie jest zobowiązany do uwzględniania treści rozstrzygnięć zapadłych w innych, nawet bardzo podobnych sprawach. Tym samym organy w realiach niniejszej sprawy zobligowane były do samodzielnego rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem inwestora mając na względzie tylko obowiązujące regulacje normatywne. Podjęcie więc rozstrzygnięcia innego, niż zapadłe wcześniej, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie zasady równości. Jakkolwiek z uwagi na konieczność zapewnienia pewności prawa, organy powinny dążyć do podejmowania jednomyślnych rozstrzygnięć w sprawach podobnych, to jednak w żadnej mierze nie może odbywać się z uchybieniem zasadzie legalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r. wniósł M. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organowi, orzekającemu o pozwoleniu na budowę w ramach badania zgodności projektu z warunkami zabudowy, służy uprawnienie do badania charakteru działki oraz inwestycji, podczas gdy przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zamknięty katalog okoliczności podlegających badaniu przez organ, a w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że we wcześniejszym okresie w identycznym stanie prawnym i faktycznym na rzecz M. S. wydane zostały decyzje zatwierdzające podobne projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę przez ten sam organ; 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie na czym miałoby polegać naruszenie zasady legalności w przypadku wydania na rzecz M. S. decyzji pozytywnej - tożsamej z uprzednio wydanymi na jego rzecz decyzjami w podobnych sprawach. W oparciu o powyższe zarzuty M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw oraz jej uzasadnienia, strona skarżąca kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, co do braku zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy. Niesporne w sprawie jest, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jako nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowanego wskazał "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej, energetycznej linii zasilającej", oznaczając jako teren zainwestowania działkę nr [...], AM1, obręb [...], gmina [...]. Natomiast w części opisowej projektu budowlanego wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa zagrody rolniczej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej energetycznej linii zasilającej na opisanej wyżej działce. Jednocześnie na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono budynek garażowy dla maszyn rolniczych, który jak wynika z opisu będzie realizowany według oddzielnego opracowania. Także przyłącze elektryczne, wodociągowe i gazowe będzie realizowane według odrębnego opracowania. W opisie wskazano ponadto, że realizacja całości zamierzenia służyć będzie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej. Wójt Gminy Czernica decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] ustalił na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zagrody rolniczej składającej się z budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego. Przy czym decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. w ten sposób, że ustalono warunki zabudowy na budowę "26 zagród rolniczych" na działkach od nr. [...] do nr. [...] (jedna na każdej z ww. działek). Tak więc już z samego porównania ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z nazwą i rodzajem określonego we wniosku o pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego wynika, że dotyczą one rożnych przedsięwzięć. Tymczasem, co słusznie podnosi wnoszący skargę kasacyjną, decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, przez co zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny należy rozumieć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzający projekt budowlany, nie może w żaden sposób kontrolować lub modyfikować decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to nie należy do jego kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę tzn. przesądza o tym co można zbudować na danym terenie (działce, nieruchomości) oraz wskazuje warunki, na jakich dane zamierzenie budowlane może być zrealizowane. Charakter wiążący decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakłada na projektanta obiektu budowlanego obowiązek przygotowania takiego projektu budowlanego, aby spełniał wymagania określone w tej decyzji (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). Z charakteru wiążącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla organu wydającego pozwolenie na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany, wynika obowiązek sprawdzenia (przed wydaniem decyzji) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). W przepisie tym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów. Jak już wyżej wskazano, we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wystąpił jedynie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej, energetycznej linii zasilającej, wskazując jednocześnie, że budynek garażowy dla maszyn rolniczych będzie realizowany według oddzielnego opracowania. Zauważyć należy, że w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego sformułowana została zasada, że pozwolenie na budowę ma dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. W tym samym przepisie wskazano również, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednak jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania działki (terenu) obejmujący całe zamierzenie budowlane. Wątpliwości budzi natomiast zastosowanie przez inwestora w okolicznościach niniejszej sprawy wskazanego we wniosku etapowania inwestycji. Etapowanie zamierzenia budowlanego jest bowiem możliwe tylko pod warunkiem, że obiekty (lub zespoły obiektów) po zrealizowaniu będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W decyzji o warunkach zabudowy przewidziano realizację zabudowy zagrodowej z infrastrukturą, tj.: budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych, budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne oraz przyłączy: elektroenergetycznego i wodociągowego. Brak natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę budynku garażowego dla maszyn rolniczych całkowicie zmienia charakter i funkcję projektowanego zamierzenia budowlanego, którego nie można usprawiedliwiać brzmieniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten pozwala na realizację zamierzenia budowlanego etapowo, ale pod warunkiem, że obiekty będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej. Jak wynika z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zespół obiektów budowlanych objętych projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie ma zatem charakteru zabudowy zagrodowej w rozumieniu powyższego przepisu, ogranicza się bowiem jedynie do budynku mieszkalnego. Wprawdzie objęty projektem budowlanym budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym garażem może samodzielnie funkcjonować, ale sam oddzielnie nie spełnia funkcji zabudowy zagrodowej. Tak więc w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niedopuszczalne było etapowanie zamierzenia budowlanego w sposób wskazany we wniosku, prowadziłoby bowiem do zmiany przeznaczenia nieruchomości rolnej na budowlaną (budownictwo jednorodzinne). Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można pominąć faktu, że inwestor wystąpił z identycznymi wnioskami o pozwolenie na budowę kolejnych 7 zagród rolniczych, w tym każda składająca się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianych do realizacji na sąsiednich działkach (docelowo 26 zagród, w tym 26 budynków mieszkalnych). Słusznie zatem zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, podtrzymując w tym względzie stanowisko organów, że objęta projektem budowlanym inwestycja jest niezgodna z ustaleniami wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W przypadku natomiast braku takiej zgodności organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę był uprawniony, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, gdyż organ dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w ramach przysługujących mu uprawnień zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że we wcześniejszym okresie w identycznym stanie prawnym i faktycznym na rzecz M. S. wydane zostały decyzje zatwierdzające podobne projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę przez ten sam organ. Podkreślić należy, że słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Zasady tej nie można jednak odnosić, jak chciałby tego wnoszący skargę kasacyjną, do obowiązku podejmowania identycznych rozstrzygnięć, czy też wzorowania się na podjętych uprzednio decyzjach, nawet w sytuacji podobnych okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji publicznej rozpoznając i rozstrzygając sprawę jest bowiem zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa. Działanie organu powinno być więc podporządkowane przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 K.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wymagającej bezwzględnego działania w zgodności z prawem, i zasadzie prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., obligującej organ do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Tym samym w realiach niniejszej sprawy organy zobligowane były do samodzielnego rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem inwestora mając na względzie tylko obowiązujące regulacje normatywne. W świetle powyższego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw ocenić należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska Sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wolne jest od wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień i wadliwości, zwłaszcza zaś takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną, czy też miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.