II SA/Sz 1001/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i art. 73 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił przyznania B. Z. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona w charakterze osoby bezrobotnej zarejestrowała się po raz szósty w dniu [...] r. i od tego dnia uzyskała status osoby bezrobotnej, oraz prawo do zasiłku od dnia [...] r. Jednakże zasiłek dla bezrobotnych pobierała tylko do dnia [...] r. , ponieważ z dniem [...] r. rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej. W związku z tym, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji pozbawił stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] r. W dniu [...] r. B. Z. ponownie zgłosiła się do Starosty przedstawiając wydruk z systemu komputerowego Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z którego wynikało, że z dniem [...] r. zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej. W dniu [...] r. strona przedłożyła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z którego wynika, że objęta była ubezpieczeniem społecznym od dnia [...] r. do dnia [...] r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, a z dniem [...]r. zawiesiła działalność gospodarczą. Jednocześnie z zaświadczenia tego wynika, że w okresie od [...] r. do [...] r. opłacała składki na ubezpieczenie społeczne, a podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne były niższe niż wymagane do opłacania obowiązkowych składek na Fundusz Pracy. Rozpatrując sprawę uzyskania ponownego prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku organ stwierdził, że strona musiałaby spełniać warunki o jakich mowa w art. 73 ust. 5 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 5 tej ustawy bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności gospodarczej lub uzyskania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Strona utraciła status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w dniu ponownej rejestracji w dniu 25.06.2012 r. nie spełniała warunków do przyznania prawa do zasiłku na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem nie zaprzestała prowadzenia pozarolniczej działalności, a tylko zawiesiła wykonywanie działalności z dniem 20.06.2012 r. Natomiast z treści art. 73 ust. 7 tej ustawy wynika, że osoba która utraciła na okres krótszy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71 ustawy, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy o których mowa w ust. 4. W myśl art. 71 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który wykazał, że w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był aktywny zawodowo lub posiada inny okres traktowany równorzędnie z okresem aktywności zawodowej, przez co najmniej 365 dni. Z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, że w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 24.12.2010 r. 24.06.2012 r. wylegitymowała się okresem zatrudnienia od dnia 24.12.2010 r. do dnia 3.12.2012 r. (346 dni) oraz opłacania składek na ubezpieczenia społeczne od dnia 1.03.2012 r. do dnia 31.05.2012 r. (92 dni), tj. łącznie 438 dni, z czego do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczyć można tylko 346 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie można zaliczyć okresu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne od dnia 1.03.2012 r. do dnia 31.05.2012 r., gdyż w miesiącach tych podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W tej sytuacji strona nie spełniła warunków do nabycia zasiłku na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie wylegitymowała się bowiem co najmniej 365 dniami okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. W tej sytuacji organ I instancji odmówił przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji B. Z. podniosła, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ w piśmie z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy poinformował ją, że wystarczy działalność zawiesić. Dopiero po otrzymaniu tego pisma zdecydowała się na zwieszenie działalności, ponieważ nie była pewna czy musi działalność wyrejestrować. Poza tym, wyrejestrowując się w marcu 2012 r. poinformowała pośrednika w Powiatowym Urzędzie Pracy, że planuje podjęcie działalności gospodarczej i wówczas nie uzyskała żadnej informacji dotyczącej zależności pomiędzy zasiłkiem dla bezrobotnych, a wysokością składek. Nikt jej nie wyjaśnił, że okresy prowadzenia działalności nie wliczają się do okresów pracy uprawniających do pobierania zasiłku. Odwołująca się podniosła, że została przez urzędników wprowadzona w błąd i w chwili obecnej nie posiada środków do życia. Uważa, że skoro wypracowała sobie zasiłek w grudniu 2011 r., a pobierała go tylko przez 3 miesiące, powinno jej jeszcze przysługiwać prawo do zasiłku przez 9 miesięcy. Kierując się informacją uzyskaną od Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy sądziła, że prowadzoną działalność wystarczy zawiesić i nie powinna teraz ponosić konsekwencji niekompetencji urzędnika. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest całościowe rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do oceny zasadności zarzutów odwołania, ale dodatkowo ocenia sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i akta sprawy pod względem zgodności z prawem. Decyzją z dnia [...] r. Starosta orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłki z dniem 1.03.2012 r., z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. W decyzji tej zawarte zostało pouczenie, że ponowne nabycie prawa do zasiłku nastąpi pod warunkiem zarejestrowania się w ciągu 14 dni od dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzję tę doręczono stronie w dniu 13.03.2012 r. i stała się ona ostateczna. Pismem z dnia [...] r. B. Z. zwróciła się do organu I instancji z zapytaniem, czy jeśli zawiesi działalność gospodarczą rozpoczętą 1 marca 2012 r. to zostanie jej przywrócony zasiłek dla bezrobotnych "od razu", bez 90 dniowej karencji. W odpowiedzi strona uzyskała informację, że jeśli zawiesi działalność gospodarczą, to wówczas uzyska prawo do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dniowej karencji (wiersz 10 i 17 pisma z dnia [...] r.). Ponownie w PUP strona zarejestrowała się 25.06.2012 r. przedkładając informację, że zawiesiła działalność gospodarczą. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...] r. uznał odwołującą się za osobę bezrobotną z dniem 25.06.2012 r., a decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania prawa do zasiłku. Sytuacja skarżącej podlega zatem ocenie z punktu widzenia przepisu art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w którym zostały określone warunki do ponownego przyznania zasiłku dla bezrobotnych, tzw. "powrót na zasiłek". Z przepisu tego wynika, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Zatem z przepisu tego wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku jest zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, a nie zawieszenie. Skoro strona została poinformowana w decyzji Starosty z dnia [...] r., że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku będzie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, a w piśmie z dnia 18.06.2012 r. dwukrotnie podkreślono, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej spowoduje uzyskanie prawa do zasiłku po 90 dniowej karencji, trudno zarzucić organowi I instancji wprowadzenie strony w błąd. Skoro odwołująca się nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, nie mogła uzyskać prawa do zasiłku na podstawie tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję B. Z. wskazała, że w dalszym ciągu uważa, iż została wprowadzona w błąd przez organ I instancji, który wyraźnie poinformował ją w piśmie z dnia [...] r., że do otrzymania prawa do zasiłku wystarczy zawieszenie działalności. Ponadto, zdaniem skarżącej, zaprzestanie prowadzenia działalności następuje także przez jej zawieszenie, ponieważ w okresie zawieszenia przedsiębiorca faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej. A skoro z informacji zawartej w piśmie z dnia [...] r. wynikało, że wystarczające jest zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, nie było konieczności jej całkowitej likwidacji. Ponadto, pismo skarżącej z dnia [...] r. było krokiem ostatecznym, bo poprzedzone było blisko trzytygodniowym okresem, w którym skarżąca nie mogła uzyskać żadnych ustnych informacji od kogokolwiek w Powiatowym Urzędzie Pracy. Miało to wpływ na wydłużenie procedury, co w efekcie doprowadziło do niespełnienia warunku przepracowania wymaganego przepisami okresu. Skarżąca ponownie wskazała, że nie została poinformowana o wszelkich konsekwencjach "przerwania" okresu pobierania zasiłku, np. o tym, że okresu prowadzenia działalności nie wlicza się do okresów zaliczanych jako podstawa przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym organ naruszył art. 9 K.p.a., który nakłada na niego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ I instancji przepis ten naruszył nie udzielając skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co doprowadziło do sytuacji w której została pozbawiona jakichkolwiek dochodów, mimo tego, że wcześniej przysługiwało jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie z art.15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie może także orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, bowiem oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ( art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.) wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 73 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415 ze zm.) i organ odniósł się w niej do dwóch możliwości prawnych uzyskania przez B. Z. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana jedynie na podstawie art. 73 ust. 5 ww. ustawy, przy czym organ nie odniósł się w ogóle do kwestii możliwości uzyskania przez stronę zasiłku w oparciu o art. 73 ust. 7 ustawy i nie ocenił prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie czym naruszył, wynikającą z art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję pomimo, że nie ocenił prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że dokonywanie merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji byłoby przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.