VII SA/Wa 1577/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1577/12 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia [...] maja 1985 r. (znak: [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 29.04.2009 r., H. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985 r. Po ustaleniu stron postępowania i zebraniu niezbędnej dokumentacji organ wskazał, iż stosownie do przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanej wadliwości. Wojewoda [...] wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N., zatwierdzonego zarządzeniem nr 127 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., z którego wynika, iż działka nr [...] znajduje się na obszarze, oznaczonym symbolem [...]. Teren ten przeznaczono pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności. Budynek zlokalizowany jest przy ul. [...] w N., na działce nr [...] pomiędzy budynkiem nr [...] na działce nr [...], a budynkiem nr [...] na działce nr [...]. Z plany realizacyjnego wynika, że projektowany budynek usytuowano na działce w ten sposób, że od granicy z posesją nr [...] odległość wynosi 5,45 m, a od granicy z posesją nr [...] – 2,32 m. Następnie analizując odległość budynków znajdujących się na sąsiednich działkach podał, że odległości między trzema omawianymi budynkami wynoszą: pomiędzy budynkami nr [...] a nr [...]: 2,32 + 4,80 = 7,12 m., pomiędzy budynkami nr [...] a nr [...]: 5,45 + 2,55 = 8 m. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 , od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Odległość tę można zmniejszyć w przypadku, gdy na sąsiedniej działce istnieje zabudowa w odległości większej niż 4 m. od granicy działki, przy czym odległość między budynkiem istniejącym na działce sąsiedniej, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z brzmienia § 12 ust z 2 cyt. rozporządzenia wynika, że warunkiem, który musiał być bezwzględnie zachowany, była minimalna odległość między budynkami wynosząca 8m. Odległość między budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...] tego warunku nie spełnia. Wojewoda [...] wskazał nadto, że w aktach sprawy, dostarczonych przez Starostę K., brak projektu budowlanego domku jednorodzinnego typu [...]; planowana adaptacja ukazana jest jedynie na planie realizacyjnym. Mimo przeprowadzenia kwerendy bibliotecznej oraz postępowania w sprawie odtworzenia projektu, dokumentu tego nie uzyskano. W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy ściana projektowanego budynku od strony budynku nr [...] miała okna, czy nie. Analogicznie, brak tych danych w odniesieniu do budynku nr [...]. Plan realizacyjny nie przewiduje zachowania określonej § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia minimalnej odległości 8m, wobec czego kwestia, czy mierzona jest ona między ścianami z oknami czy bez pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi przepisami. Niezachowana jest także minimalna odległość, wymagana § 12 ust .1 rozporządzenia, tj. 3 m, przewidziana dla ściany bez okien. Wskazując na powyższe ustalenia Wojewoda [...] podkreślił, że nawet oczywiste naruszenia prawa nie może być automatycznie kwalifikowane jako rażące. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przypominał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisy, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako akty wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślił też, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamianie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a taki skutek daje stwierdzenie nieważności decyzji. Analizując kontrolowaną decyzję z punktu widzenia wskazanych przesłanek organ uznał, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością, w szczególności wadę rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania H. W. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia [...] maja 1985 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, właściwy terenowo organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 tj. związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art., 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29, ust. 5. Art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego zobowiązuje nadto do projektowania, budowy i utrzymywania budynków zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanych. Przepisy te określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62) stanowią, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryci z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeśli ściana budnyku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m ( § 12 ust. 1 i 2). W niniejszej sprawie z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1985 r., planu realizacyjnego wynika, że budynek został zaprojektowany w odległości 2,32 od granicy działki sąsiedniej przy ul. [...] 16. W związku z brakiem pełnej dokumentacji projektowej, organ prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy w ścianie projektowanego budynku od strony działki przy ul. [...] znajdują się otwory okienne. Z wyjaśnień H. W. wynika, że we wskazanej ścianie zostały umiejscowione otwory okienne. Jednocześnie inwestorka nie przedstawiła żadnego stanowiska w powyższej kwestii. Należy więc przyjąć, że projektowany budynek od strony działki pry ul. [...] posiadał otwory okienne, co w sposób oczywisty narusza § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że gdyby nawet przyjąć, że w ścianie budynku od strony działki przy ul. [...] nie przewidziano otworów okiennych i drzwiowych to zaprojektowanie jej w odległości 2,32 od granicy działki sąsiedniej nie spełnia wymogu § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zakresie wymaganych odległości. Nie został także zachowany wymóg, o którym mowa w § 12 ust. 2 w w/w rozporządzenia, gdyż odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem istniejącym na działce sąsiedniej przy ul. [...] wynosi 7,12 m. Niezachowanie określonych przepisami odległości stanowi w ocenie organu rażące naruszenie art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 i2 w/w rozporządzenia. Skutki wywołane tym naruszeniem są niemożliwe do zaakceptowania z punkty widzenia państwa prawa, gdyż naruszają interesy właściciela działki sąsiedniej. Organ dodatkowo wskazał, że nawet znajdująca się w aktach zgoda ówczesnego właściciela budynku nr [...] na działce nr [...] na zlokalizowanie budynku inwestorów na sąsiedniej działce nr [...] (budynek nr [...]) pozostaje bez wpływy na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie ma ona żadnej mocy prawnej i nie może uchylać bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. P.. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 198 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki oraz art. 7, 77, 8, 9 i 12 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę I. P. wskazała, że pozwolenie na budowę będące przedmiotem kontroli wydane zostało w 1985 r. Organy nie dysponowały pełną dokumentacją, którą częściowo odtworzono, w związku z tym nie można wykluczyć, że zbliżenie jej budynku do granicy sąsiedniej działki było poprzedzone zgodą właściwego ministra na odstępstwo od przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił w tym kierunków żadnych ustaleń. Wskazała jednocześnie, że organ odwoławczy wbrew znajdującym się w aktach dokumentom stwierdził, że w jej budynku w ścianie od strony posesji nr [...] znajdują się okna. Nie jest ot zgodne ze stanem faktycznym, gdyż okien nie ma o czym informowała w piśmie z dnia 25 września 2011 r. Ściana ta jest ścianą pełną o klasie odporności REJ-120, a więc jest to ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Przyznała, że faktycznie odległość jej budynku od ściany budynku nr [...] została zmniejszona do 7,47 m. jednakże sam ten fakt nie może przesądzić o rażącym naruszeniu prawa. Organ stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę powinien rozważyć, że odległości między budynkami określone w rozporządzeniu z 1980 r. miały przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo pożarowe. Takie bezpieczeństwo w niniejszym przypadku jest zapewnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia 16 maja 1985 r. i stwierdził jej nieważność uznając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.). Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Sąd nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w N.. Stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego rozstrzygnięcia. Z akt postępowania wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał usytuowanie projektowanego budynku w odległości 2,32 m od granicy sąsiedniej działki w konsekwencji czego nie został spełniony wymóg zachowania odległości min. 8 m. między budynkami na działkach sąsiednich. Okoliczności te są w sprawie niesporne, nie oznacza to jednakże, jak przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego automatycznego uznania, że naruszenie prawa miało charakter rażący. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu odwoławczego była ocena stwierdzonego naruszenia prawa z punktu widzenia wyżej wskazanych przesłanek pozwalających na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa doszło. Wskazać należy, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące (por. wyroki SN z dn. 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/36, NSA z dn. 22.05.1987, IVSA 1062/86, ONSA 1987/85). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formą naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiada tym wymaganiom. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985 r. miał obowiązek odnieść się nie tylko do oceny kontrolowanej decyzji dokonanej przez organ I instancji, ale przede wszystkim wykazał, że w sprawie wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa. Za takie uzasadnienie w żadnym razie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że ujawnione naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania, gdyż narusza interesy właściciela działki sąsiadującej. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględniając powyższe wytyczne Sądy ocenić, czy funkcjonująca od 1985 r. w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a także prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – tekst jednolity) orzekł jak w sentencji.