VII SA/Wa 1138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala W dniu 9 maja 2011 r. A. P. zwróciła się do kierownika Urzędu W. o usuniecie braków formalnych zaświadczenia o samodzielności lokalu, znak [...], wydanego w dniu [...] lutego 2003 r. Urząd W. odmówił usunięcia braków lub stwierdzenia nieważności tego zaświadczenia. Wobec powyższego, 7 listopada 2011r., skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności zaświadczenia o samodzielności lokalu, znak [...], stwierdzającego, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z 1994 r. o własności lokali. W jej ocenie przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o własności lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] na art. 61 a k.p.a., po zapoznaniu się z wnioskiem A. P. o stwierdzenie nieważności zaświadczenia [...] stwierdzającego, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. stanowi lokal samodzielny - odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 7 listopada 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. Zaświadczenie to zostało wydane na wniosek S. W.. Kolegium wystąpiło do wnioskodawczyni o wykazanie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia takiego postępowania. W odpowiedzi wnioskodawczyni powołała się na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 ust 1 i 2 ust. 5. Nadto przedłożyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Z postanowienia tego wynikało, że lokal nr [...] stanowi własność S. N.. W tym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, na podstawie art. 61 a k.p.a., że A. P. nie jest osobą legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia, które zostało wydane dla innej osoby. Nie posiada bowiem tytułu prawnego do lokalu, którego zaświadczenie dotyczy. A. P. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wydanego przez Urząd W. w lutym 2003 r. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie nieprawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy. Domagała się uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i wskazała na naruszenie: 1. art. 61 a § 2 k.p.a. – poprzez wadliwe pouczeniu o przysługujących środkach odwoławczych 2. art. 28 k.p.a. – przez wadliwe uznanie, że stroną czynności materialno-technicznej, polegającej na wydaniu przedmiotowego zaświadczenia o samodzielności lokalu, była wyłącznie S. W., która wystąpiła o wydanie tego zaświadczenia. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że choć S. W. samodzielnie wystąpiła o wydanie przedmiotowego zaświadczenia - w lutym 2003 r., to w tym czasie również A. P. jako współwłaścicielka całego budynku (w tym pomieszczeń, których dotyczyło zaświadczenie) była stroną czynności materialno-technicznej, dokonanej przez Urząd W. z rażącym naruszeniem prawa. Organ zbadał wyłącznie aktualny stan własności budynku i na tej podstawie wydał orzeczenie odnoszące się do zaświadczenia z 2003 r., kiedy całość budynku stanowiła przedmiot współwłasności, a w budynku nie było samodzielnych lokali stanowiących odrębne nieruchomości. Wskazała, że swój interes prawny wywodzi z praw i obowiązków spoczywających na niej jako współwłaścicielce budynku przy ul. [...] w W. (do 5 maja 2007 r.) oraz nieruchomości wspólnej (od 5 maja 2007 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Wnioskodawczyni domagała się stwierdzenia nieważności zaświadczenia, wskazując jako podstawę prawną żądania przepis art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten odnosi się jednak do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, co wynika wprost z jego treści. Ponadto stosownie do art. 126 k.p.a. przepis ten znajduje zastosowanie do postanowień, ale tylko takich, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. (tj. stwierdzających uchybienie terminu do wniesienia odwołania bądź stwierdzających niedopuszczalność odwołania). Natomiast zaświadczenie - jak wskazuje sama skarżąca - jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do zastosowania w odniesieniu do zaświadczenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowym uzasadnieniem powyższego stanowiska jest zdaniem organu treść art. 126 k.p.a. Fakt, iż ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wskazanie, że do postanowień znajduje zastosowanie tryb określony w art. 156 § 1 k.p.a. potwierdza, iż ten ostatni przepis nie może być stosowany w odniesieniu do żadnych innych form działania administracji. Ponadto ustawodawca zawęził dopuszczalność stwierdzenia nieważności postanowień jedynie do postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz wymienionych w art. 134 k.p.a. Zasady wydawania zaświadczeń zostały uregulowane w dziale VII k.p.a., w przepisach art. 217-220 k.p.a., które nie zawierają żadnego odwołania do przepisów innych działów, w tym w szczególności do przepisów regulujących stwierdzenie nieważności decyzji. Formę postanowienia przybiera jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219) i tylko od tych postanowień przysługuje zażalenie. Żaden przepis nie przewiduje natomiast jakiegokolwiek środka odwoławczego od zaświadczenia. Stanowisko to jest jednolicie akceptowane przez doktrynę i judykaturę. Przykładowo A. Matan wskazuje, iż przepisy działu VII k.p.a. nie przewidują możliwości wzruszenia zaświadczenia. Brak możliwości wzruszenia tego aktu w wyniku zażalenia, jak również przy pomocy nadzwyczajnych środków prawnych. W wyroku NSA z dnia 21 października 1983 r. (I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92) przyjęto: " Pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (art. 691 k.c.), jest zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.". Podobnie w wyroku z dnia 28 czerwca 1983 r. (I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47): "Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 k.p.a., dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia". (Andrzej Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, komentarz do art. 219, LEX 2010). Skoro zatem nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności kwestionowanego zaświadczenia, to w pełni uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. - ze względu na brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania. Dlatego nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a., ponieważ Kolegium nie było uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego w celu oceny prawidłowości wydanego zaświadczenia, skoro niedopuszczalne jest w ogóle prowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r., utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej. Domagała się uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że na wiosek jednej ze współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, Burmistrz W. wydał w dniu [...] lutego 2003 r. zaświadczenie znak [...] stwierdzające samodzielność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. Wydane zaświadczenie było niezgodne pod względem formy i treści z wymogami ustawy o własności lokali z 1994 r. Braki formalne zaświadczenia polegały na braku załącznika wymaganego zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 5 i 6 ustawy z 1994 r. o własności lokali, zaś braki merytoryczne polegały na braku zaznaczenia lokalu, którego samodzielność stwierdzono w zaświadczeniu, na rzucie odpowiedniej kondygnacji budynku. Skarżąca podnosiła, że nie tylko wydane zaświadczenie było niezgodne z prawem pod względem formy i treści, ale sama czynność materialno-techniczna, polegająca na wydaniu zaświadczenia, została wykonana w sposób niezgodny z prawem, ponieważ współwłaścicielka nieruchomości, która złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia nie udokumentowała samodzielności lokalu. W takiej sytuacji czynność materialno-techniczna wydania zaświadczenia była nieważna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności niezgodnego z prawem zaświadczenia. Tymczasem czynność materialno-techniczna wykonana przez organ administracji w sposób niezgodny z prawem podlega uchyleniu w trybie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30.11.2000 r., II SA/Po 1690/99). Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przypadku powzięcia wiedzy o wydaniu dokumentu urzędowego (zaświadczenia wymaganego przepisami prawa) niezgodnego z prawem winno podjąć kroki w celu uchylenia niezgodnej z prawem czynności i wycofania z obrotu prawnego tego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga jest bezzasadna. Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wzruszenia zaświadczeń w wyniku zażalenia, a tym samym przy pomocy nadzwyczajnych środków prawnych. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do zastosowania w odniesieniu do zaświadczeń przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Potwierdzeniem tego poglądu jest treść art. 126 k.p.a. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do niektórych postanowień zastosowanie znajduje tryb określony w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem tryb stwierdzenia nieważności nie może być stosowany w odniesieniu do żadnych innych form działania administracji. Poglądy powyższe znalazły odzwierciedlenie także w orzecznictwie. W wyroku z dnia 21 października 1983 r. (I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (art. 691 k.c.), jest zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.". Podobnie w wyroku z dnia 28 czerwca 1983 r. (I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47): "Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 k.p.a., dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia". Właściwym sposobem wyeliminowania wadliwego zaświadczenia, które byłoby dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a., jest wydanie nowego zaświadczenia o prawidłowej treści. Przedmiotowe zaświadczenie stwierdzającego, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z 1994 r. o własności lokali, niewątpliwie nie jest ani postanowieniem ani decyzją administracyjną. Oczywiście może się zdarzyć, że zaświadczenie zostanie wydane w oparciu o błędne przesłanki faktyczne i prawne, a jego treść nie będzie odpowiadać prawdzie obiektywnej. Treści zaświadczenia nie korzystają jednak z powagi rzeczy osądzonej, a organ administracji może dokonać sprostowania zaświadczenia następnym zaświadczeniem. Skoro zatem nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności kwestionowanego zaświadczenia, to w pełni uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. - ze względu na brak przesłanki przedmiotowej do wszczęcia postępowania. Przeszkoda przedmiotowa istnieje wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skargę - jako nieuzasadnioną oddalił.