I OSK 470/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1510/12 w sprawie ze skargi G. W. i A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. W. i A. W. na opisaną w sentencji decyzję. Jak wskazano w jego uzasadnieniu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na skutek wniosku skarżących z dnia 27 kwietnia 1987 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] i [...], oznaczoną hipotecznie jako "[...]"[...], działka "[...]", Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania. W jej motywach organ ten podał, iż sporna nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty te przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na Skarb Państwa. Byli właściciele nie złożyli wniosku o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 tego dekretu. Po myśli art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości stosuje się m.in. do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu już w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (a więc przed 5 kwietnia 1958r.) byli właściciele nie mieli możliwości faktycznego nią władania. Ponadto powierzchnia obejmującą część tej nieruchomości znalazła się pod ulicami, dlatego nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast pozostała część, mimo iż mogła być przeznaczona pod tego rodzaju budownictwo, to pozostawała we władaniu innych podmiotów i przez nie została zabudowana. Były to: Warszawskie Zakłady [...], potem Centrum "[...]" przekształcone w Centrum Naukowo-Produkcyjne [...] "[...]’ S.A. Budowę Zakładów [...] rozpoczęto w 1954 r., o czym świadczą deklaracje na prowadzenie robót kierowników budowy. W roku 1956 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową Warszawskich Zakładów [...], a decyzją z dnia [...] lutego 1957 r. wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie tymże Zakładom części gruntu z nieruchomości poprzedników wnioskodawców. Z protokołu z dnia 28 grudnia 1956 r. wynika, że budynek montażowy został oddany do użytku w dniu 30 listopada 1956 r. Jest on posadowiony obecnie na działce nr [...]. Z tych przyczyn odmówiono wnioskowi. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili, że ze zgromadzonych dowodów nie wypływa jednoznacznie, jaki teren objęto inwestycją opisaną przez organ I instancji. Powyższe poddaje wątpliwość wniosek o pozbawieniu możliwości władania, bo w przywołanym przepisie chodzi właśnie o możliwość, a nie o faktyczne wykonywanie władztwa. Poza tym akcentowali dopuszczalność odszkodowania za część nieruchomości, nawet wówczas, gdy nie mieliby możności władania pozostałą częścią nieruchomości. Nadto odwołujący się podnieśli, iż organ nie udowodnił, aby część gruntu o powierzchni 976 m2 faktycznie została zajęta pod drogi, gdyż nie przedłożono dokumentacji dowodzącej ich realizacji. Sam plan jest w tym zakresie, w ich ocenie, niewystarczający. Domagali się zatem uwzględnia żądania. Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Warszawy. Podzielił bowiem ustalenia i rozważania poczynione przez organ I instancji, a zwłaszcza wynikającą z decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1956 r., z faktów oddania do użytku budynku montażowego w dniu 30 listopada 1956r. i posadowienia budynku na działce nr [...], konkluzję o pozbawieniu możliwości efektywnego korzystania przez byłych właścicieli z nieruchomości. Dlatego zarzuty odwołania uznał za nietrafne. W skardze na powyższą decyzję G. W. i A. W. domagali się jej uchylenia, podnosząc niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenie prawa materialnego. Skargę uzasadnili podobnymi argumentami, które podnieśli w odwołaniu. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na brzmienie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynikał obowiązek ustalenia przez organy czy przed dniem 5 kwietnia 1958 r. byli właściciele spornej nieruchomości nie mieli faktycznej możliwości władania nią. W jego przekonaniu organy dokonały prawidłowych ustaleń i rozważań. W aktach znajduje się co prawda jedynie informacja o posadowieniu budynku [...] na obecnej działce nr [...], jednak z porównania mapy załączonej do projektu budowy z mapą sytuacyjną lokalizacji gruntów dawnej działki "[...]" z 4 sierpnia 2008 r. wynika, że znajdowała się ona pośrodku pobudowanych zakładów przemysłowych. Ocena wiarygodności zgromadzonych dowodów, w ocenie Sądu, nie wykroczyła poza ramy zakreślone przepisem art. 80 K.p.a. Te dowody korespondują z pozostałymi, w tym z deklaracją kierownika budowy z 6 sierpnia 1954 r., zaświadczeniem lokalizacyjnym z 10 grudnia 1956 r., z decyzją z [...] lutego 1957 r. i protokołem z 28 grudnia 1956 r. Budynek, o którym mowa został oddany do użytku 30 listopada 1956 r. Zatem poprzednicy skarżących nie mieli możliwości korzystania z nieruchomości już przed 5 kwietnia 1958 r. Nawet gdyby nie zajął on całej działki, to z uwagi na "plac budowy", a potem infrastrukturę, konkluzję tę uznał za zasadną. Co do części nieruchomości o powierzchni 976 m2 Sąd meriti zważył, iż była ona przeznaczona, a potem zajęta pod drogę, zatem nie mogła być zainwestowana budynkami jednorodzinnymi. Efektywne więc korzystanie z nieruchomości objętej żądaniem, w jego opinii było wykluczone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. W. i A. W., zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, z pominięciem obowiązku kontroli legalności działania organów administracji, gdyż Sąd I instancji nie zbadał czy nie doszło do naruszenia prawa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i czy dokonane ustalenia faktyczne były prawidłowe, b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się do rozpoznania podniesionych przez skarżących zarzutów, mimo że obowiązkiem tego Sądu było uwzględnienie innych jeszcze okoliczności, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, c) art. 7, art. 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego materiału dowodowego, w tym niezbędnej analizy dotyczącej ustalenia daty pozbawienia uprawnionych możliwości faktycznego władania nieruchomością w całości, 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Wskazując na powyższe zarzuty postulowali uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zapadłych decyzji, ewentualnie uchylenie tegoż wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydane decyzje nie zawierają dostatecznych ustaleń dotyczących faktycznej możliwości władania przedmiotową działką. Z dokumentów przez organy powołanych nie wynika, jaki teren został objęty inwestycją w postaci budowy Zakładu [...], ani kiedy doszło do przekazania terenu. Dopiero od rozpoczęcia prac budowlanych można było mówić o pozbawieniu władania. Zaakcentowano dalej, że w przepisie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. mowa jest o możliwości władania, a nie jego wykonywaniu. Jest to jeden z elementów posiadania w rozumieniu art. 336 K.c. Wywodził, iż nawet oddanie do użytku budynku nie jest równoznaczne z wyłączeniem tej możliwości w odniesieniu do całej działki. Zatem za pozostałą część należy się skarżącym kasacyjnie odszkodowanie. Wreszcie podniesiono, że konkluzja o przeznaczeniu części działki pod drogę, jako wykluczająca budownictwo jednorodzinne, nie została poparta ustaleniem czy ulice ujęte w planie faktycznie powstały. Taki sposób procedowania, w ocenie skarżących kasacyjnie, uchybia też regule słusznego odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem nie tylko, że w sprawie nie doszło do pełnego zbadania legalności decyzji, to jeszcze w efekcie pominięto tę istotną zasadę. Jak stwierdził autor skargi kasacyjnej, uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia od obowiązku poprawnego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji spełniającej wymogi z art. 107 K.p.a. Orzekające w sprawie organy z tych obowiązków się nie wywiązały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej należy zatem podać, czy skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie, czy zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zabrakło tego w podstawie skargi kasacyjnej, która w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego eksponuje obie jego formy, nie dowodząc, aby niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów było wynikiem ewentualnej błędnej ich wykładni. Tymczasem tylko wówczas można powołać się na obie formy równocześnie, bowiem co do zasady wykluczają się one wzajemnie. Zarzut wadliwej interpretacji można postawić tylko przepisowi poprawnie zastosowanemu, gdyż niewłaściwe zastosowanie wyłącza potrzebę oceny wykładni takiego przepisu. Wpierw jednak należy ocenić zasadność zarzutów podniesionych w granicach podstawy uchybień procesowych. Są one nietrafne. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustrojowe nie mogą samodzielnie motywować tej podstawy, co jest już utrwalone w orzecznictwie. Regulują one właściwość instancyjną sądów administracyjnych (art. 3 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych) oraz kognicję tych sądów, stanowiąc o sposobie sprawowania przezeń wymiaru sprawiedliwości, w tym kontroli legalności poddanych pod ich osąd aktów (art. 1 § 1 i 2 tej ustawy). Niepodobna z tych przepisów wywieść skutecznych zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był właściwy w sprawie, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w ramach przyznanych mu uprawnień. Nie wykroczył poza ustawowy ich zakres i uprawnień tych nie nadużył. To zaś czy efekt tej kontroli był prawidłowy, a więc czy słusznie oddalono skargę, nie może być przedmiotem tego rodzaju zarzutów. Nawet wówczas, gdy podważa się zasadność zastosowania art. 151 P.p.s.a. Kontrola dokonana przez Sąd I instancji w tej sprawie nie uchybiła ustawowym obowiązkom nałożonym na sądy administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane przezeń ustalenia i rozważania są adekwatne do ogólnych i szczególnych ich obowiązków. W tym miejscu godzi się zważyć, iż organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, toteż Sąd meriti miał materiał do orzekania, nadto swe stanowisko umotywował stosownie do wymogu art. 107 § 4 K.p.a. w sposób pozwalający na dokonanie kontroli legalności. Kwestionowanie oceny tego materiału i podciągnięcia faktów pod właściwy przepis prawa nie może nastąpić w ramach tego zarzutu. Jeśli więc zważyć, iż skarżący kasacyjnie nie podali, jakie to jeszcze dowody i okoliczności winny zostać wzięte pod rozwagę przez Sąd I instancji, trudno obronić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Odeprzeć trzeba zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie przed organami administracyjnymi. Sądy administracyjne procedują w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zatem zostać naruszone przez sądy administracyjne, a co najwyżej mogą być wskazane jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny, przeto wymagają powiązania ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Tymczasem zarzuty procesowe nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do organu, przeto nie mogą odnieść skutku. Godzi się przy tym zwrócić uwagę autorowi skargi kasacyjnej, że pogląd o uznaniowym charakterze decyzji opartej o przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co najmniej wątpliwy. W konsekwencji powyższych rozważań należało uznać za przesądzony stan faktyczny w sprawie, co wymusza rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, z uczynionym na wstępie zastrzeżeniem, w jego ramach i na jego podstawie. A skoro tak, to przesądzona jest w sferze faktów kwestia zarówno urządzenia ulic na części działki, jak też materia zajęcia pozostałej jej części przez budynki zakładu, któremu ją oddano, i to w dacie 5 kwietnia 1958 r. Skutkiem czego uprawnioną jawi się konstatacja o faktycznym pozbawieniu możliwości władania całością przez poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie. Zatem zgodzić się wypadnie ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, wedle którego przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały spełnione. Uzasadniało to oddalenie skargi od decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania na tym przepisie opartego. Zastosowanie i wykładnia tego przepisu była prawidłowa, a wywody skargi kasacyjnej nie zdołały tego przekonania obalić. Co mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.