II GSK 476/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Ł. - "S. C." Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1119/12 w sprawie ze skargi U. Ł. - "S. C." Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej na decyzję P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1119/12 oddalił skargę U. K. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: U. Ł. przystąpiła do konkursu ofert ogłoszonego [...] października 2011 r. przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych dla dzieci i młodzieży do ukończenia osiemnastego roku życia na obszarze grupy powiatów grajewski, moniecki i sokólski. Wstępne rozpoznanie ofert w części jawnej konkursu skutkowało odrzuceniem przez komisję oferty skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027; dalej: ustawa o świadczeniach), z uwagi na zawarte w niej nieprawdziwe informacje. Protest skarżącej został negatywnie rozpatrzony przez Komisję. Wynik postępowania prowadzonego w trybie Konkursu nastąpił [...] grudnia 2011 r., poprzez wybranie oferty konkurencyjnej dla skarżącej. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] grudnia 2011 r. oddalił odwołanie U. Ł. na rozstrzygnięcie konkursu. W uzasadnieniu wskazał, że bezpośrednią przyczyną odrzucenia oferty było udzielenie nieprawdziwych informacji dotyczących wyników kontroli przeprowadzonej przez pracowników Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniach od 28 kwietnia do 4 maja 2011 r. w miejscu udzielania przez skarżącą świadczeń opieki zdrowotnej, tj. w B. przy ul. S. [...]. Kontrola wykazała stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji umowy zawartej między tym Oddziałem a skarżącą – U. Ł.. Organ wyjaśnił, że w części VIII formularza ofertowego udzielono negatywnej odpowiedzi na dwa pytania. Pierwsze z nich odnosiło się do stwierdzenia przekazania do Oddziału Wojewódzkiego NFZ w terminie informacji o zamierzonych zmianach podstaw formalnoprawnych prowadzonej działalności, a drugie do stwierdzenia udzielania świadczeń w miejscach nieobjętych umową lub nieudzielania świadczeń w miejscu objętym umową. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Wskazał, że Komisja konkursowa w ramach postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich biorących w nim udział oferentów. Treści zawarte w ankietach stanowią integralną część złożonych ofert w aspekcie oceny prawdziwości oświadczeń złożonych przez oferentów. Pytania ankietowe skierowane do wszystkich uczestników były jednakowe i nie było możliwości udzielenia wielorakich odpowiedzi. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że formularz ofertowy został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i wadliwy, a zapytanie nie dotyczyło de facto jednostki organizacyjnej wskazanej w ofercie, gdyż żadne zmiany formalnoprawne w odniesieniu do gabinetu w M. nie miały miejsca. Jednocześnie organ Prezes NFZ podkreślił, że miały miejsce zmiany formalnoprawne działalności prowadzonej przez skarżącą a pytanie w formularzu odnosiło się wprost do tej działalności, a nie do miejsca udzielania świadczeń. Stąd też przyjęcie, że odpowiedź na pytanie dotyczy tylko i wyłącznie jednostki organizacyjnej, do której odnosi się oferta i może być stosowane tylko w przypadku tożsamości miejsca i siedziby prowadzonej działalności leczniczej - należało uznać za niezasadne. Zmiana miejsca udzielania świadczeń i podstaw formalnoprawnych świadczeniodawcy dokonana niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie spowodowała zmiany tożsamości świadczeniodawcy. Zapytanie ofertowe miało charakter podmiotowy, bowiem odnosi się do podstaw formalnoprawnych funkcjonowania oferenta, jako podmiotu prowadzącego działalność leczniczą, zatem zmiana takich podstaw dotyczy samego oferenta i stanowi jego identyfikację, jako przedsiębiorcy. Negatywne wyniki kontroli mają zastosowanie do tego samego podmiotu działalności leczniczej działającego pod zmienioną nazwą. Nie ma wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrywana była oferta złożona przez U. Ł. prowadzącą "S. C." NZOZ - poprzednio NZOZ "C. U." posługującą się takimi samymi numerami NIP i REGON w odniesieniu do obu powyższych podmiotów leczniczych. Prezes NFZ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 149 i art. 134 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Stwierdził, że Komisja konkursowa dokonała sprawdzenia wszystkich ofert pod kątem spełniania wymaganych warunków, jednakowych dla wszystkich oferentów. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju leczenie stomatologiczne, przeprowadzonych przez NFZ a rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczyło postępowanie i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym, Komisja konkursowa dokonała weryfikacji treści zawartych w ankietach stanowiących integralną część złożonych ofert w kontekście oceny prawdziwości oświadczeń złożonych przez oferentów. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (Dz.U. z 2004 r. nr 274, poz. 2719) Prezes NFZ uznał, iż jest to przepis dający możliwość Komisji konkursowej, w toku prowadzonego postępowania, żądania od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, czyli toczącego się w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Komisja konkursowa na podstawie przywołanego przepisu nie może żądać od oferenta wyjaśnień w sprawie postępowania kontrolnego dotyczącego dotychczasowej realizacji umowy. Postępowanie kontrolne zostało zakończone, a wnioski zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, wobec którego oferent nie wniósł zastrzeżeń. W ocenie organu żądanie od oferenta wyjaśnień dotyczących zakończonego postępowania kontrolnego było bezcelowe i nieuzasadnione, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu przedmiotowego odwołania dotyczące przeprowadzenia i wyników kontroli przeprowadzonej przez NFZ nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że za prawidłowe należy uznać stanowisko organu II instancji. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. W ocenie Sądu prawidłowo wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja była wyczerpująca. Sąd podkreślił, że niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Wskazał, że przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawiera zamknięty katalog przesłanek odrzucenia oferty. Wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje przymus odrzucenia oferty bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Powyższe ma na celu eliminację na pierwszym etapie konkursu podmiotów, które nie spełniają warunków określonych w zarządzeniu. U. Ł. złożyła wymagane w postępowaniu oświadczenia, w których jako oferent potwierdziła zapoznanie się z przepisami normującymi dane postępowanie i zaakceptowała warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymienione w ogłoszeniu. Ponieważ treść formularzy była jawna i dostępna dla wszystkich, nie doszło do naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach, dotyczącego nieprecyzyjnie sformułowanego formularza ofertowego. Sąd podzielił stanowisko, że formularz ofertowy stanowi integralną część oferty, zatem jej treść winna być oceniana pod względem zawarcia w niej informacji zgodnych z rzeczywistością. Sąd zgodził się także z Prezesem NFZ, że pytanie zawarte w formularzu ma charakter podmiotowy i dotyczy podstaw formalnoprawnych funkcjonowania oferenta. Stwierdził, że postępowanie konkursowe dotyczyło niewątpliwie osoby fizycznej – U. Ł.. W związku z powyższym ani "S. C." ani "C. U." nie są podmiotami posiadającymi osobowość prawną, a jedynie stanowią nazwy, pod którymi skarżąca prowadziła lub obecnie prowadzi działalność gospodarczą. Mając na uwadze, że w odpowiedzi na pytania (5.4. Części VIII formularza ofertowego) skarżąca złożyła oświadczenia sprzeczne z ustaleniami pokontrolnymi dotyczącymi gabinetu "C. U." - Sąd I instancji doszedł do wniosku, że wbrew zarzutom skargi nie ma podstaw do uznania za błędne stanowiska Prezesa NFZ, akceptującego rozstrzygnięcie Komisji konkursowej w przedmiocie odrzucenia oferty skarżącej. W tym kontekście Sąd podzielił także pogląd, iż Komisja konkursowa nie jest uprawniona do podważania prawdziwości dokumentacji postępowania pokontrolnego. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżyła U. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 2 pkt. 11 i 3 zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowań dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku z art. 66 kc, ze względu na niezastosowanie tych przepisów, które skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., z uwagi na uznanie za elementy oferty w zorganizowanym przez Podlaski Wojewódzki Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia w konkursie ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych również odpowiedzi na zastaw pytań NFZ (tj. ankietę) a w dalszej konsekwencji stanowiło podstawę do odrzucenia oferty. Szczegółowe argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 pkt 11 i 3 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2011.31.46 ze zm.) w zw. z art. 66 Kodeksu cywilnego, polegające na niezastosowaniu tych przepisów. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji błędnie uznał za element oferty udzielenie przez oferenta odpowiedzi na zadane przez Podlaski Wojewódzki Oddział NFZ zestaw pytań zawartych w ankiecie, co stanowiło podstawę odrzucenia przez Komisję konkursową oferty, na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert jest ograniczone wymogami prawnymi, jakie z jednej strony musi spełnić zamawiający, a z drugiej strony świadczeniobiorca. Wynika z nich, że w celu przeprowadzenia przedmiotowego postępowania jest powoływana komisja konkursowa, która może dodatkowo żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania. Jak wynika z art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Stosownie natomiast do art. 149 § 1 ustawy o świadczeniach oferta podlega odrzuceniu, o ile komisja konkursowa stwierdzi wystąpienie jednego z przypadków enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. W stanie sprawy Komisja konkursowa, jako podstawę odrzucenia oferty wskazała art. 149 § 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, w myśl którego odrzuceniu podlega oferta zawierająca nieprawdziwe informacje. Stanowisko to zostało następnie podtrzymane przez organ rozpatrujący odwołanie od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Podstawą oddalenia odwołania było uznanie przez organ, że oferent podał nieprawdziwą informację w treści formularza ofertowego, stanowiącego integralną część oferty, co do terminowego powiadamiania o zmianach podstaw formalnoprawnych prowadzonej działalności. Jak wskazał organ, znajduje to potwierdzenie w ustaleniach z kontroli firmy oferenta, przeprowadzonej w dniach od 28 kwietnia do 4 maja 2011 r., co do których oferent nie wnosił zastrzeżeń. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, niemniej jednak biorąc pod uwagę fakt, iż celem przeprowadzenia konkursu ofert jest wyłonienie odpowiedniego świadczeniodawcy, należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż stosownie do art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zatem wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany przede wszystkim do prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych, a więc konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, jak też wykazania, na czym to naruszenie miałoby polegać. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to podstawą jego rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można utożsamiać pojęć ujętych w § 2 pkt 1, 3 i 11 powołanego zarządzenia Prezesa NFZ, co niewątpliwie jest trafnym spostrzeżeniem, aczkolwiek niemającym wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bowiem wynika, że oferent podał w formularzu ofertowym nieprawdziwe informacje, co nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.