II OSK 392/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1256/12 w sprawie ze skargi O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w karesie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1256/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając skargę O. w O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. oraz uchylił punkt 2 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lipca 2012 r.; oraz oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2, § 24 ust. 4 i 5 i § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zwanego dalej "rozporządzeniem", po odbyciu czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 2 marca 2012 r. na terenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O., nakazał O. w O. – zarządcy obiektu: 1. wyposażyć kontrolowany budynek w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniając wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń; 2. zapewnić zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilanie instalacji wodociągowej, bądź wykonać obowiązek w inny sposób, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Termin wykonania wskazanych obowiązków został wyznaczony do 31 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww. budynek mieszkalny nie posiada ochrony przeciwpożarowej wynikającej z § 20 ust. 1 pkt 2, § 25 ust. 4 i § 24 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Niezależnie od tego organ wskazał, że stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań dotyczących zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Stosowanie jakichkolwiek rozwiązań zamiennych bądź zastępczych jest zatem możliwe jedynie po uzgodnieniu takiego rozwiązania ze wskazanym wyżej organem. Odwołanie od ww. decyzji złożyła O.. Zaskarżoną decyzją [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) i obliguje wszystkich właścicieli budynku do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, obiektu budowlanego lub terenu, niezależnie od daty w jakiej budynki czy obiekt powstały. Rozporządzenie to nie zawiera również żadnych przepisów przejściowych, które ograniczałyby zasięg czasowy jego obowiązywania w odniesieniu do stwierdzonych w budynku nieprawidłowości. Zatem z chwilą wejścia w życie rozporządzenia odnosi się ono do wszystkich wymienionych w nim obiektów, niezależnie od daty ich powstania. Poza tym obowiązek wyposażenia budynków wysokich w zawory hydrantowe umieszczone na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej przeciwpożarowej pojawił się już w lipcu 2003 r., tj. w chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) i w ocenie organu okres 9 lat był wystarczającym na wykonanie zaworów hydrantowych w obiekcie. Organ stwierdził, że nie można mówić o niewykonalności obowiązku z uwagi na ograniczenia architektoniczne, bowiem montaż instalacji wodociągowej przeciwpożarowej nie wpływa na naruszenie konstrukcji obiektu. Organ wyjaśnił także, że w pragmatyce służby od października 2008 r. stosuje się "Procedury organizacyjno-techniczne w sprawie spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach, oraz stosowania rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych". Z procedur tych wynika, że to autor ekspertyzy technicznej powinien jednoznacznie wykazać, że zaproponowane rozwiązania zamienne zapewniają akceptowalny poziom bezpieczeństwa nie niższy niż rozwiązania wymagane przepisami przeciwpożarowymi, a także uzasadnić celowość zastosowania zaproponowanych rozwiązań zamiennych lub zastępczych. Rola komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej, zwanej dalej "PSP", ogranicza się w tych przypadkach do prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem ekspertyz technicznych opracowywanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Generalną zasadą stosowaną w komendach wojewódzkich PSP przy uzgadnianiu ekspertyz technicznych jest oszacowanie, czy autorzy opracowywanych ekspertyz udowodnili, że zastosowane w budynku rozwiązania zamienne zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej. Powyższe oznacza, że to nie organy PSP mają obowiązek wskazania rozwiązań zamiennych lecz właśnie autorzy składanych do uzgodnienia ekspertyz technicznych opracowanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jeśli zaś chodzi o rozwiązania zamienne, o których mowa w pkt 2 decyzji organu I instancji, to istnieje szereg rozwiązań wykorzystywanych w ekspertyzach, które są stosowane w obiektach w celu zapewnienia akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa, nie niższego niż przepisy przeciwpożarowe i nie sposób już na etapie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji wymienić, jakie to rozwiązania mogłyby zostać zaakceptowane przez inny organ – Komendanta Wojewódzkiego PSP. Zdaniem organu, argumenty strony o konieczności poniesienia znacznych kosztów przy realizacji obowiązków nałożonych decyzją są nie do przyjęcia, gdyż życia i zdrowia ludzkiego nie można wartościować czy przeliczać na pieniądze. Poza tym brak środków finansowych nie zwalnia zobowiązanego z realizacji obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Odnośnie zarzutu zaniechania przez organ I instancji wspólnego ustalenia terminów wykonania obowiązków nałożonych decyzją, Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że ustalenie terminu wykonania obowiązków należy do właściwości organu, który wydaje decyzję. Nadto Spółdzielnia miała możliwość złożenia wyjaśnień oraz wniosków przed wydaniem decyzji, o czym została poinformowana pismem z dnia 17 maja 2012 r., ale z tego prawa nie skorzystała. Dlatego organ I instancji określił taki termin wykonania obowiązków, jaki uznał za wystarczający. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie O., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że stan techniczny budynku wybudowanego i oddanego do użytkowania w przeszłości zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami powinien ulec zmianie w związku z wejściem w życie nowych przepisów prawnych; - § 24 ust. 4 i 5 oraz § 25 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień; - art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez narzucenie stronie skarżącej zbyt krótkich terminów na zrealizowanie obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wydając wyrok z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1256/12, wskazał, że organ I instancji, formułując obowiązki w rozstrzygnięciu decyzji w pkt 2, nie nałożył na skarżącą konkretnego obowiązku, lecz pozostawił jej możliwość wyboru – albo zostanie zapewnione zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, albo obowiązki te zostaną wykonane w inny sposób. W ocenie Sądu, nakaz zawarty w pkt 2 decyzji organu I instancji został sformułowany w sposób naruszający przepisy prawa (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 625/06; z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 490/06; oraz z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1254/06). Oznacza to, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego naruszają w tym zakresie w sposób istotny art. 107 § 1 K.p.a. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak i ono nie określa, jakie konkretnie obowiązki powinny być wykonane przez Spółdzielnię. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Strona podniosła, że skontrolowany budynek został wybudowany i oddany do użytkowania w 1981 r., a zatem w stosunku do niego nie powinny być stosowane aktualne przepisy rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej. Wynikający z zarzutu skargi problem wiąże się z kwestią istnienia podstaw prawnych dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej wprowadzonych już po jego wybudowaniu. Sąd wyjaśnił, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07). Sąd wskazał na istotę retroaktywnego oraz retrospektywnego działania prawa, wskazując, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami – zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 865/09). Reasumując, Sąd wskazał, że sytuacja mająca miejsce w tej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07; z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06). Sąd wskazał także, że organy obu instancji prawidłowo skierowały obowiązki do podmiotu, który jest zarządcą obiektu, ponieważ odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ponadto w drodze rozporządzenia wskazano w szczególności sposób, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. W ocenie Sądu, strona skarżąca, jako spółdzielnia mieszkaniowa, zarządca nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem jej członków, a także może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości [art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.)]. Organy słusznie zatem przyjęły, że stroną tego postępowania jest Spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem nr [...] przy ul. [...] w O., i to na nią winny zostać nałożone obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odnośnie zarzutu braku uzgodnienia przez organ ze skarżącą terminu wykonania nałożonych obowiązków, Sąd wyjaśnił, że określenie tego terminu należy do wyłącznej kompetencji organu i nie ma podstaw do dokonywania ustaleń w tym zakresie z adresatem decyzji. Oczywiście termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, gdyż u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, stopień zagrożenia pożarowego). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, termin ten został racjonalnie określony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 2 Konstytucji RP, z uwagi na naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz poprzez przyjęcie, że stan techniczny obiektu budowlanego wybudowanego i oddanego do użytkowania w przeszłości, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (1981 r.) winien ulec zmianie, w związku z wejściem w życie nowych przepisów prawnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2 oraz § 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez nałożenie na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez narzucenie stronie skarżącej zbyt krótkich terminów na zrealizowanie obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu wynika, że organ administracyjny winien ten termin ustalić wspólnie z adresatem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady niedziałania prawa wstecz. Pomimo, że przedmiotowy budynek został wybudowany i przyjęty do użytkowania przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie oznacza, że nie ma ono zastosowania do takich budynków. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że jeżeli budynek został wybudowany i przyjęty do użytkowania, a więc spełniał wymogi ochrony przeciwpożarowej wynikającej z poprzednio obowiązujących przepisów prawa, nie oznacza, że aktualnie nie istnieje już obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym – spełniania wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto wprost z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w omawianym zakresie. Z ustawy – Prawo budowlane wynika, że wybudowanie i oddanie budynku do użytkowania nie zwalnia z obowiązku zapewnienia w nim odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej. Ponadto z normy techniczno-budowlanej zawartej w § 207 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z przepisów prawa budowlanego wynika zatem, że stan odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej musi trwać nawet pomimo zdarzeń prawnych (wydanie pozwolenia na budowę i reglamentacja przystąpienia do użytkowania) jakie nastąpiły w przeszłości, co więcej z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w tym zakresie. Musi być bowiem realnie w każdym czasie zapewniona odpowiednia ochrona przeciwpożarowa. Jest to podyktowane względami bezpieczeństwa, które mają przecież za zadanie ochronę życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska. Już niejako z samej istoty użytkowania obiektu budowlanego wynika to, że zapewnienie względów bezpieczeństwa przesądza o retrospektywnym, a nie retroaktywnym działaniu nowych przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Chociażby z tego względu nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z istoty użytkowania budynku wynika bowiem konieczność dostosowywania użytkowanych budynków do nowych rozwiązań technicznych, które mają za zadanie zwiększenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym przez zwiększenie skuteczności akcji gaśniczej. Temu właśnie służy obowiązek wyposażenia budynku w "zawory 52" o określonej wydajności mające za zadanie zapewnienie odpowiedniej ilości wody do prowadzenia akcji gaśniczej w budynkach wysokich i wysokościowych. Jest to więc wymóg związany z zapewnieniem ogólnopojętego bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli), a więc jednej z najistotniejszych wartości chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP). Jest to spostrzeżenie istotne z punktu widzenia zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, ponieważ przepisy te w odróżnieniu od przepisów techniczno-budowlanych wprost nie odnoszą się do kwestii intertemporalnego zastosowania nowych przepisów do budynków już użytkowanych. Kwestii tej nie wyjaśniają też wprost przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jednak w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzenie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Taką tezę jako zasadną potwierdza treść art. 1 i art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, których postanowienia odnoszą się do kwestii ochrony przeciwpożarowej niezwiązanej w żaden sposób z tym kiedy budynek został wybudowany lub oddany do użytkowania i stawiają budynkom konkretne wymagania w zakresie tej ochrony. Wynika to z tego, że ochrona przeciwpożarowa jako mieszcząca się w granicach chronionego bezpieczeństwa publicznego powinna mieć pierwszeństwo przed wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą niedziałania prawa wstecz. Demokratyczne państwo prawne nie może chronić interesu jego obywateli tylko z jednego punktu widzenia, tj. przez zasadę niedziałania prawa wstecz. W takim wypadku, z uwagi na zmieniające się otoczenie prawne i technologiczne, niemożliwym byłoby zwiększenie i dostosowanie budynków do zmieniających się wraz z postępem cywilizacyjnym wymogów ochrony przeciwpożarowej, co z kolei stałoby w opozycji do chronionego konstytucyjnie wymogu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Z powyższego wywodu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie zakłada, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dla budynku wyznacza czasową cezurę dla wprowadzonych po tym okresie przez ustawodawcę wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego oznacza jedynie zakończenie procesu inwestycyjnego związanego z jego wybudowaniem, natomiast istnienie obiektu kreuje nowe obowiązki publicznoprawne związane z jego utrzymaniem i użytkowaniem. Zapewnienie ochrony przeciwpożarowej budynku, obiektu budowlanego lub terenu z woli ustawodawcy zostało potraktowane wyjątkowo, jako obowiązek, który pomimo jego dochowania na etapie przystąpienia do użytkowania trwa nadal przez cały okres istnienia obiektu. To istnienie obiektu budowlanego, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa powoduje konieczność jego dostosowywania do nowych rozwiązań mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową czy innym miejscowym zagrożeniem. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaistniała sytuacja to przypadek retrospektywnego działania prawa. Wywody skarżącej przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, akcentujące wyłącznie fakt dopuszczenia budynku do użytkowania w przeszłości, nie mogły zatem powodować uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Za nietrafny należało uznać także kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wymienionych w nim przepisów rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała bowiem na czym polega niewykonalność nałożonego obowiązku. Samo twierdzenie o "technicznej niewykonalności" nałożonego decyzją obowiązku nie jest zrozumiałe, ponieważ w okolicznościach tej sprawy strona powinna wykazać z jakich względów nie jest możliwe wyposażenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, tym bardziej jeżeli takie okoliczności nie wynikają z akt sprawy. Na żadnym z etapów postępowania, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca kasacyjnie nawet nie próbowała wykazać z jakich ograniczeń architektonicznych, czy też techniczno-budowlanych nie jest możliwe wyposażenie ww. budynku w "zawory 52". Twierdzenia strony skarżącej są w tym zakresie gołosłowne, co oznacza, że zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2 oraz § 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Norma ta uprawnia organ do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Chodzi tu o ustalenie takiego terminu jako uprawnienie kompetencyjne organu, a nie dokonanie jego ustalenia wespół ze stroną postępowania. To w oparciu o ewentualne stanowisko strony postępowania organ może dokonać ustalenia terminu na wykonanie określonego obowiązku. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że określenie tego terminu należy do wyłącznej kompetencji organu. Owszem, organ może i powinien w tym zakresie uwzględnić także stanowisko strony postępowania. Jest to jednak możliwe tylko w sytuacji, gdy strona współdziała z organem i ze swej strony proponuje dogodny i możliwy dla niej termin do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takimi okolicznościami, co oznacza, że organ nie mógł w inny sposób niż we własnym zakresie ustalić właściwy termin. Stanowisko skarżącej nie podważa oceny Sądu I instancji, że rozpatrywanej sprawie ustalony przez organ termin został określony racjonalnie, bo na okres 1 roku. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.