I OSK 2171/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 494/12 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt III SA/Kr 494/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, oddalił skargę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 marca 2012r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 listopada 2011r. w sprawie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez skarżącego A. A.. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362) świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Z kolei art. 6 pkt 16 ww. ustawy stanowi, że przez świadczenie nienależnie pobrane rozumie się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub nie poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący pobrał nienależnie świadczenia i w momencie, gdy przystąpiono do działań zmierzających do wyegzekwowania tych należności, zwrócił się do organu o ich umorzenie i odstąpienie od żądania zwrotu. Do skarżącego wystosowano zawiadomienie z dnia 21 października 2011 r., aby przebywał w dniach od 10-15 listopada 2011 r. w godzinach od 11.00 do 15.00 w miejscu swojego zamieszkania celem "rozeznania aktualnej sytuacji socjalno- bytowej". Skarżący zawiadomienie to odebrał osobiście w dniu 2 listopada 2011r. W ocenie organu, od daty odebrania zawiadomienia było wystarczająco dużo czasu, aby skarżący poinformował organ o tym, że nie może być obecny w wyznaczonym terminie w domu i zaproponować nowy termin, dla wszystkich dogodny, czego jednak nie uczynił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na art. 11 § 2 ww. ustawy, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący, jeśli oczekuje pomocy, to musi umożliwić pracownikom należyte udokumentowanie swojej sytuacji osobistej i materialnej; bez tego rodzaju działań nie jest możliwe przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powoduje, że organ pomocy społecznej nie może ustalić, czy sytuacja skarżącego uzasadnia przyznanie wnioskowanej pomocy, a w szczególności czy żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla skarżącego nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podniósł, że wywiad środowiskowy był przeprowadzony w miejscu jego zamieszkania kilkakrotnie i organ pomocy społecznej znał jego sytuację materialną. Ponadto skarżący oświadczył, że " toczy się sprawa o dział spadku i zniesienie współwłasności " i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Wniosek ten dotyczył odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W związku z powyższym konieczne stało się ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, a w szczególności sytuacji majątkowej skarżącego. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że sytuacja dochodowa i majątkowa skarżącego była zmienna i nie znana organowi, skoro doszło do nienależnego pobrania świadczeń, których zwrotu organ dochodził w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym dla ustalenia sytuacji materialnej skarżącego zasadne było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących udzielania świadczeń, jak i dochodzenia ich zwrotu w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym. Celem wywiadu jest wszechstronne ustalenie sytuacji wnioskodawcy, a to wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie domagał się przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie udali się w dniu 21 października 2011r. do miejsca zamieszkania skarżącego, a wobec nie zastania go – wysłano skarżącemu wezwanie zobowiązujące go do przebywania w domu w oznaczonym terminie. Wezwanie to zostało osobiście odebrane przez skarżącego, jednak skarżący nie zastosował się do jego treści i w konsekwencji wywiadu nie udało się przeprowadzić. Okolicznością istotną z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji jest fakt, że w wezwaniu znajduje się pouczenie, że "niezastosowanie się do ww. dyspozycji we wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy". Ustalone przez organ okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane przez skarżącego, który podważa natomiast celowość przeprowadzenia tych czynności. Dodatkowo, skarżący został pouczony o skutku niezastosowania się do wezwania, a mimo to – mając możliwość powiadomienia organu o ewentualnych przeszkodach w zachowaniu wyznaczonego terminu przeprowadzenia wywiadu – wezwanie to zignorował, a nawet nie próbował usprawiedliwić swojej nieobecności. Zachowanie skarżącego, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, uzasadniało zarzut organów o braku chęci współpracy skarżącego z pracownikami pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w konsekwencji spowodowało brak możliwości ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego. Wskazane okoliczności uzasadniają stanowisko organów, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 11 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej polegające na braku współpracy ze strony skarżącego, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi A. A.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2, art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przez ich niewłaściwe zastosowanie: polegające na przyjęciu, że skoro skarżący nie zastosował się do poleceń organów administracji i w konsekwencji uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na braku współpracy ze strony skarżącego, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, gdy tymczasem wywiad środowiskowy w tej sprawie nie był obligatoryjny albowiem rozpoznaniu nie podlegał wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale żądanie odstąpienia od zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy: polegające na pominięciu ustaleń faktycznych w przedmiocie niezdolności do pracy skarżącego podczas gdy z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia 26 lutego 2001r. do dnia 31 stycznia 2010r. skarżący był niezdolny do pracy, ma orzeczony stopień niepełnosprawności, boryka się z problemami zdrowotnymi i z ubóstwem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, któremu w ocenie strony skarżącej sąd uchybił, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się do ściśle wskazanych naruszeń, a nadto w przypadku zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wykazania, że wyszczególnione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczył się do wskazania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a.). Sąd rozpoznający sprawę w I instancji nie mógł naruszyć wyszczególnionych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów, ponieważ nie stosował on bezpośrednio przepisów k.p.a., a jedynie dokonał oceny czy nie zostały one naruszone przez organy administracji, a jeżeli tak to czy w stopniu mogącym mieć istot wpływ na wynik sprawy. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej praktycznie brak jest szerszej argumentacji dotyczącej postawionego zarzutu, ponieważ stanowi ono powielenie stwierdzenia zawartego w zarzucie, że skarżący w okresie od 26 lutego 2001 r. do dnia 31 stycznia 2010 r. był niezdolny do pracy, ma orzeczony stopień niepełnosprawności, boryka się z problemami zdrowotnymi i ubóstwem. Ograniczenie się do powyższego stwierdzenia nie pozwala na racjonalne odniesienie się do niego, ponieważ z akt administracyjnych sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że pozbawienie skarżącego kasacyjnie prawa do zasiłku, a następnie stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego i okresowego nastąpiło na skutek zmiany sytuacji finansowej skarżącego kasacyjnie, będącej wynikiem przeprowadzenia postępowania spadkowego. Podkreślić należy również to, że podstawową przesłanką, z powodu której odmówiono skarżącemu kasacyjnie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń był brak współdziałania z organami pomocy społecznej skutkujący niemożnością ustalenia jego sytuacji dochodowej i majątkowej. Również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest chybiony. Zgodnie z treścią art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Natomiast z treści art. 104 ust. 4 wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Z treści przedstawionych unormowań prawnych jednoznacznie wynika, że decyzja o odstąpieniu od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego jest decyzją uznaniową, w której bierze się pod uwagę ewentualność nadmiernego obciążenia osoby zobowiązanej i zniweczenia skutków udzielanej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w rozpoznawanej sprawie nie było obligatoryjne. Pomimo jednak tego, że nie zachodziła obligatoryjność sporządzenia wywiadu środowiskowego wynikająca z przepisów prawa to wywiad ten był po prostu niezbędny do rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zasadą wynikającą z cytowanego wyżej art. 98 ustawy o pomocy społecznej jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń i to niezależnie od dochodu rodziny. Możliwość odstąpienia od żądania tego zwrotu (art. 104 ust. 4 ustawy) uwarunkowana jest poczynieniem ustaleń wskazujących na nadmierne obciążenie osoby obciążonej lub zniweczenie skutków udzielanej pomocy. Żadnej z tych okoliczności nie można ustalić bez współdziałania osoby ubiegającej się o odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, co w praktyce jest równoznaczne z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w którym można ustalić sytuację majątkową i bytową osoby zobowiązanej i tym samym rozstrzygnąć na tej podstawie o odstąpieniu od żądania zwrotu tychże świadczeń. Słusznie postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie akceptując rozstrzygnięcia organów administracji odmawiające odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, z uwagi na brak współdziałania (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) osoby ubiegającej się o to odstąpienie. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w sposób szczegółowy i dokładny zostały opisane działania organów pomocy społecznej mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i tym samym ustalenie sytuacji dochodowej, majątkowej i bytowej skarżącego kasacyjnie. Z opisu tego słusznie wyprowadzono wniosek, że A. A. unikał kontaktu z pracownikami socjalnymi, tym samym nie współdziałał z organami pomocy społecznej, czym w praktyce uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie swojego wniosku. Skarżący kasacyjnie nie mógł i nie powinien oczekiwać pozytywnego rozpoznania wniosku, unikając wyjaśnienia swojej sytuacji życiowej. Zauważyć należy również i to, że pomimo zaprezentowanego poglądu w skardze kasacyjnej, a wyrażającego się w stanowisku, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez A. A. nie powinno mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, to autorka tejże skargi nie wskazuje, w jaki sposób pracownicy organów pomocy społecznej mogliby ustalić sytuację materialną i bytową osoby ubiegającej się o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. W rozpoznawanej sprawie ustaleń takich bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego poczynić nie było można, gdyż sytuacja dochodowa i majątkowa skarżącego kasacyjnie była zmienna i nie znana organowi administracji, skoro doszło do nienależnego pobrania świadczeń, których zwrotu dochodzono następnie w postępowaniu egzekucyjnym. W tej sytuacji raz jeszcze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej były chybione, dlatego też skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.