VIII SA/Wa 662/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Samorządowego Zakładu Budżetowego Usług Komunalnych w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności kary administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Samorządowego Zakładu Budżetowego Usług Komunalnych w L. – kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. (WIOŚ, organ I instancji), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) w związku z art. 316, art. 317 i art. 318 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej Prawo ochrony środowiska) orzekł o odmowie odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej dla Zakładu Budżetowego Usług Komunalnych w L. (skarżący, Zakład) w kwocie [...] zł za naruszenie dopuszczalnych warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, w okresie od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. oraz odmówił zmniejszenia tej kary o sumę środków własnych wydatkowanych w 2010 r., na realizację inwestycji pod nazwą "Przebudowa ulic C. i K. wraz z wykonaniem kanalizacji sanitarnej i deszczowej". Przedstawiając stan faktyczny sprawy, WIOŚ wskazał, iż decyzją z [...] lipca 2003 r. (znak [...]), na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonych w Zakładzie Gospodarki Komunalnej ul. [...] w L., w latach 2001 i 2002 orzekł o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie dopuszczalnych warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, w okresie od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. Pismem z [...] sierpnia 2003 r. Zakład wystąpił o odroczenie, na okres 5 lat, terminu płatności orzeczonej kary pieniężnej, wskazując jako podstawę powyższego planowaną modernizację i rozbudowę oczyszczalni ścieków. Ww. wniosek złożony był w trybie art. 317 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, który dopuszczał odroczenie kary, przy założeniu terminowej realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Następnie wyjaśnić należy, że w związku z powstaniem Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK), zmianie uległa treść tego przepisu, bowiem dotychczasowy 5-letni termin odroczenia zniesiony został w przypadkach, w których przedsięwzięcie stanowiące podstawę odroczenia objęte zostało KPOŚK. Wedle nowej regulacji (art. 317 ust. 1 a), termin płatności administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do jej uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub administracyjnych kar pieniężnych, jest ujęte w KPOŚK i nie naruszono terminu jego realizacji, określonego w tym programie. Organ I instancji podał, iż zadanie "Rozbudowa i przebudowa oczyszczalni ścieków w L. oraz remont kolektora sanitarnego wzdłuż rzeki K." stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie odroczenia terminu płatności kary. Działanie to ujęte zostało w KPOŚK z pierwotnym terminem realizacji przewidzianym na 2009 r., ostatecznie przesuniętym na 2012 r., co pozwoliło na wydłużenie okresu odroczenia. Skarżący podjął działania zmierzające do realizacji przedsięwzięcia, tj. wykonano projekt techniczny i studium wykonalności, uzyskano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na przebudowę oczyszczalni ścieków, oraz rozbiórkę istniejących obiektów na terenie dotychczasowej oczyszczalni. WIOŚ wyjaśnił, iż w toku postępowania wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku (o odroczenie terminu płatności orzeczonej kary), poprzez przedłożenie opisu realizowanego przedsięwzięcia oraz harmonogramu jego realizacji, zgodnie z art. 318 ust. 3 Prawo ochrony środowiska, zaś w odpowiedzi na powyższe Zakład złożył dokumenty dotyczące wykonania w 2010 r. inwestycji "Przebudowa ulic C. i K. wraz z wykonaniem kanalizacji sanitarnej i deszczowej", wnioskując o potraktowanie tych informacji jako uzupełnienie wniosku o odroczenie i zaliczenie tej inwestycji na poczet kar wynikających z trzech decyzji organu I instancji ([...], oraz [...] i [...]). W tej sytuacji wobec ustalenia, że skarżący nie przedstawił dokumentów, potwierdzających kontynuowanie działania w zakresie modernizacji i przebudowy oczyszczalni ścieków, organ I instancji stwierdził brak podstaw do odroczenia terminu płatności kary. W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wnioskując o zmianę decyzji podniósł zarzut naruszenia art. 317 ust. 1 i 318 ust. 3 Prawo ochrony środowiska, poprzez bezzasadną odmowę odroczenia terminu płatności orzeczonej kary i jej zmniejszenie. Podał, iż inwestycja dotycząca modernizacji i przebudowy oczyszczalni ścieków nie została zrealizowana wyłącznie z uwagi na bardzo dużą wartość kosztorysową zadania (prawie [...] mln zł), gdyż samodzielne wykonanie tej inwestycji przekraczało i w dalszym ciągu przekracza możliwości finansowe Zakładu. Podjęto decyzję o etapowaniu zadania. W pierwszej kolejności planuje się wykonać remont kolektora sanitarnego. Skarżący zaakcentował, że częściową realizację tego zadania przewiduje się na rok przyszły, do wielkości posiadanych środków własnych tj. do kwoty [...] tysięcy złotych zaś w latach następnych planuje się dokończenie remontu kolektora sanitarnego. Jednocześnie Zakład podkreślił, iż dąży do pozyskania zewnętrznych środków finansowych, co ze środkami własnymi pozwoliłoby szybko dokończyć całe zadanie inwestycyjne, natomiast złoży do KPOŚK aktualizację w zakresie zamierzeń inwestycyjnych niezbędnych do wykonania przedsięwzięcia. W ramach w/w programu do 2015 r. będzie wpisane zadanie pod nazwą: "Rozbudowa i przebudowa oczyszczalni ścieków oraz remont kolektora sanitarnego wzdłuż rzeki K.". Decyzją znak [...] z [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa), orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek Zakładu z dnia [...] sierpnia 2003 r. o odroczenie dotyczył odroczenia terminu płatności kary na 5 lat. Wniosek ten wpłynął do WIOŚ w dniu [...] sierpnia 2003 r., tym samym rozpoznanie go po dniu [...] sierpnia 2008 r. w trybie art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie było możliwe, bowiem upłynęło ponad 5 lat od dnia złożenia wniosku, na które można było odroczyć termin płatności kary. Ponadto w uzupełnieniu wniosku o odroczenie terminu płatności kary w zakresie wskazanym przepisem art. 318 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4, zawarta została informacja co do zakresu przedsięwzięcia z końcową datą jego realizacji na 2011 r. Data ta nie spełnia kryterium art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Organ przyjął, że wniosek o odroczenie terminu płatności kary należy rozpoznać w trybie przepisów art. 317 ust. 1a Prawa ochrony środowiska i zgodnie z wymogami ustawowymi wniosek taki powinien zawierać miedzy innymi opis realizowanego przedsięwzięcia oraz harmonogram jego realizacji ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy. W rozpatrywanej sprawie zakres rzeczowy przedsięwzięcia jest zawarty w załączniku do pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2007 r., brak natomiast harmonogramu realizacji ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy. Brak ten nie został uzupełniony. Powołując się na pismo Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] maja 2011 r., że Zakład nie posiada zabezpieczonych środków finansowych na realizację inwestycji, organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do odroczenia terminu płatności kary zgodnie z przepisem art. 317 ust. 1a Prawa ochrony środowiska. Wyjaśnił także, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że do chwili obecnej nie podjęto żadnych działań inwestycyjnych. W zakresie zmniejszenia kary z tytułu realizowanych przedsięwzięć organ wyjaśnił, że możliwe jest tylko wtedy gdy termin płatności takiej kary został odroczony, a skoro termin nie został odroczony, tym samym brak jest przesłanek do odroczenia terminu płatności kary jak i możliwości zmniejszenia kary. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut: 1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 317 i 318 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 Prawo ochrony środowiska poprzez odmowę odroczenia terminu płatności kary pieniężnej w kwocie [...] zł i odmowę zmniejszenia tej kary; 2. błąd w ustaleniach faktycznych wynikających z naruszenia przepisów postępowania a w szczególności art. 7 kpa, polegający na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności poprzez ustalenie, że skarżący nie podjął działań inwestycyjnych w celu realizacji przedsięwzięć zapewniających usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, przedsięwzięć, które zostały ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych podczas gdy inwestycje takie zostały wykonane. Skarżący podał, iż wykonał dwie inwestycje ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o których mowa art. 43 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jedna inwestycja to przebudowa ulicy C. i wykonanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej, a druga to przebudowa kolektora wzdłuż rzeki K. Obie inwestycje zapewniają usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat i ponoszenia kar za naruszanie dopuszczalnych warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzone do wód i ziemi. Te inwestycje nie zostały uwzględnione zarówno w zaskarżonej jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GIOŚ, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga okazała się zasadna, gdyż Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji, dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do odmowy odroczenia na rzecz skarżącego administracyjnej kary pieniężnej orzeczonej za naruszenie dopuszczalnych warunków jakim winny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, w okresie od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 317 Prawa o ochronie środowiska. Wedle tej regulacji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. (ust. 1a). Odroczenie terminu płatności może dotyczyć, z zastrzeżeniem ust. 3, części albo całości opłaty lub kary (ust. 2). Odroczenie może objąć opłaty najwyżej w części, w jakiej przewyższa ono kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję (ust. 3). Termin płatności może być odroczony wyłącznie na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 lub 1a (ust. 4). Z powyższego wyraźnie wynika, podstawową przesłanką, której spełnienie uzasadnia odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej jest uregulowana w art. 317 ust. 1 ww. aktu, terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Wskazać należy, iż przez przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych, rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Pojęcie przedsięwzięcia ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, w którym mieszczą się wszystkie starania podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat podwyższonych albo tych, którym wymierzono kary pieniężne, wpływające na usunięcie przyczyn ich ponoszenia. Należy jednak podkreślić, że podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych (wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r., IV SA 772/97, LEX nr 48148). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, że: "Warunkiem wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności kary na podstawie art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jest takie skonkretyzowanie założeń realizowanego przedsięwzięcia, które daje możliwość oceny, czy spowoduje ono ustanie przekroczenia" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r., IV SA/Wa 539/04, CBOSA). Akceptując ten pogląd, należy uznać, że obiektywnym czynnikiem umożliwiającym dokonanie takiej oceny będzie najczęściej decyzja zezwalająca na realizację określonego przedsięwzięcia, przy zachowaniu wynikających z niej warunków (celowo nie określono, jaka, gdyż w zależności od rodzaju przedsięwzięcia, mogą to być różne decyzje). Wyjątek od tej generalnej reguły wprowadza tylko art. 317 ust. 1a Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym do przyjęcia realizacji przedsięwzięcia wystarczy jego umieszczenie w KPOŚK, opracowanym na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy prawa wodnego i zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. W świetle powyższych rozważań odmowa odroczenia płatności administracyjnej kary pieniężnej była co najmniej przedwczesna, bowiem ustawowy termin realizacji przedsięwzięcia tj. 31 grudnia 2015 r. jeszcze nie upłynął. Regulacja dotycząca wniosku o odroczenie płatności zawarta została w art. 318 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone (ust. 1). Złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłat nie zwalnia z obowiązku ich uiszczenia w części, w jakiej nie mogą podlegać odroczeniu (ust. 2). Wniosek powinien zawierać: 1) wskazanie wysokości opłaty lub kary, o której odroczenie terminu płatności występuje strona; 2) opis realizowanego przedsięwzięcia; 3) harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy (ust. 3). W przypadku przedsięwzięć, o których mowa w art. 317 ust. 1a, wniosek powinien zawierać także wskazanie, że przedsięwzięcie jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych (ust. 3a). Jeżeli istnieją zastrzeżenia co do możliwości sfinansowania przez wnioskodawcę planowanych przedsięwzięć, właściwy organ może zażądać dodatkowo przedłożenia dowodów potwierdzających możliwość finansowania przedsięwzięcia (ust. 4). Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, jakie elementy obligatoryjne winien zawierać wniosek inicjujący postępowanie o odroczenie kary pieniężnej (art. 318 ust. 3). Okoliczność ta jest istotna z uwagi na skutki prawne złożenia wniosku niespełniającego wymagań formalnych. W przypadku bowiem gdy wniosek nie zawiera elementów wymienionych w art. 318 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, organ administracji powinien w trybie art. 64 § 2 kpa wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Rozwiązanie to powinno znajdować zastosowanie nie tylko w sytuacjach, gdy wniosek nie zawiera którejś z informacji wymienionych w art. 318 ust. 3, lecz także wtedy, gdy są one mało precyzyjne i na przykład przedłożony harmonogram realizacji zamierzonego przedsięwzięcia nie zawiera wszystkich niezbędnych założeń (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r., IV SA/WA 539/04, Sam. Teryt. 2006, nr 1-2, s. 146). Odnosząc powyższą regulację do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, w pierwszej kolejności, czy złożone do organu podanie stanowi wniosek o którym mowa w art. 318 Prawa ochrony środowiska i czy okoliczność powyższa winna być wyjaśniona w trybie art. 64 § 2 kpa. Następnie w razie bezspornego sprecyzowania zakresu żądania wnioskodawcy, w razie braków wniosku organ działając w dalszym ciągu w trybie art. 64 § 2 kpa winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Co kluczowe samo wezwanie do uzupełnienia braków wniosku bez pouczenia o rygorze dokonania czynności procesowych w wyznaczonym terminie powoduje, iż nawet w sytuacji braku reakcji wnioskodawcy na wniosek, czy też nieprawidłowego uzupełnienia braków formalnych wniosku zamknięta zostaje droga formalnego załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu w tej sytuacji jest merytoryczne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. Przepisy dotyczące podwyższania opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych mają w zasadzie charakter represyjny. Jednak przepisy dopuszczające odraczanie, zmniejszanie, a nawet umarzanie opłat oraz kar pieniężnych wskazują jeszcze na funkcję stymulująca podmioty do podejmowania działań oraz realizacji przedsięwzięć mających usunąć przyczyny naruszenia i przekroczenia wymagań ochrony środowiska. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, zarówno w wezwaniu z dnia [...] maja 2007 r., [...] lipca 2007 r., czy też [...] maja 2011 r. brak pouczenia o skutkach prawnych zaniechanie uzupełnienia wniosku w terminie. Z tych właśnie przyczyn zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organy zastosują wyżej wskazane wytyczne Sądu w kontekście podejmowanych decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.