I OSK 302/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1775/12 odrzucającego skargę J. H. na rozstrzygnięcie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1775/12 odrzucił skargę J. H. na rozstrzygnięcie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie opinii służbowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż na decyzję Szefa ABW o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, wydaną na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sprawa opiniowania funkcjonariuszy ABW nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę, stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Charakter rozstrzygnięcia w sprawie opinii służbowej nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Takie działania muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek prawny. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy ABW nie jest sprawą administracyjną, a zatem skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Szefa ABW w przedmiocie opinii służbowej jest niedopuszczalna. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia J. H. reprezentowany przez adwokata domagał się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1/ art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o błędnie zinterpretowany przepis art. 3 P.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania przedmiotu sprawy i odrzuceniu skargi na decyzję Szefa ABW z dnia [...] lipca 2012 r., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 3 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że decyzja Szefa ABW w przedmiocie opinii służbowej skarżącego podlega kontroli sądowoadministracyjnej; 2/ art. 5 pkt 2 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, ze sprawy z zakresu opiniowania służbowego funkcjonariuszy ABW należą do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi i z tego względu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy opinia służbowa (zwłaszcza negatywna) wywołuje bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, tj. ma wpływ na prawo do awansu, dodatkowego urlopu, a nawet wpływ na ciągłość stosunku służbowego i tym samym obejmuje sferę zewnętrzną administracji publicznej. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że opinia służbowa nie stanowi jedynie kwestii oceny przydatności funkcjonariusza do służby, lecz jako element stosunku służbowego wpływa bezpośrednio na niektóre prawa i obowiązki funkcjonariusza jako jednostki podległej organowi administracyjnemu. Prawidłowa ocena pracy funkcjonariusza ma zapewnić właściwą politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie decyzji w sprawie zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Skoro zatem wydanie opinii personalnej wpływa na zakres praw i obowiązków określonych szczególnymi przepisami resortowymi to tym bardziej sama prawidłowość wydania opinii winna podlegać kontroli sądowej jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tej sytuacji nie można przyjąć, że opinia jest aktem o charakterze wewnętrznym lecz stanowi ona czynność kształtującą treść stosunku służbowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie ograniczenie kontroli wydawanych opinii służbowych jedynie do postępowania wewnątrzadministracyjnego w ramach stosunku podległości służbowej, z wyłączeniem sądów administracyjnych, prowadzi w rezultacie do dobrowolnego kształtowania praw i obowiązków podmiotów podległych. Opinię służbową z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydał Zastępca Dyrektora ABW w L., który nie był bezpośrednim przełożonym skarżącego, co stanowiło naruszenie przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 marca 2011 r. Opinia służbowa stanowi załącznik do akt osobowych funkcjonariusza ABW i jest de facto jednym z głównych elementów, jakimi kieruje się organ przy ocenie możliwości awansu służbowego, dodatków do uposażenia oraz innych świadczeń. Ograniczenie weryfikacji opinii służbowych niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym i wydanych z naruszeniem właściwych procedur stanowi w ocenie skarżącego naruszenie konstytucyjnego prawa jednostki do sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że sprawa opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 5 grudnia 2011 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/11. Stwierdził w niej, że na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu sprawy opiniowania funkcjonariuszy reguluje wyłącznie w art. 53. W myśl ust. 1 tego przepisu funkcjonariusze podlegają okresowemu opiniowaniu raz w roku (w służbie przygotowawczej) lub raz na 3 lata (w służbie stałej). Zgodnie zaś z ust. 2 art. 53 funkcjonariusze zapoznają się z opinią służbową w ciągu 14 dni od dnia jej sporządzenia, a w terminie kolejnych 14 dni od dnia zapoznania się z opinią mogą wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Postępowanie w zakresie wydawania opinii służbowych i jego etapy określają przepisy rozporządzenia, które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 3 art. 53 cytowanej ustawy. Omawiane regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego funkcjonariuszy ABW nie zawierają żadnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, aby czynności związane z opiniowaniem służbowym uznawać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Niewątpliwie może ona w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, gdyż w dalszym okresie czasu może wpływać na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Jednakże takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Mimo, że zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu, środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem odwołanie od opinii służbowej oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie takiego odwołania należy traktować jedynie jako środki prawne uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Brak jest również podstaw, aby opinię służbową traktować jako inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 P.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim dlatego, że takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Omawiane rozstrzygnięcie nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego funkcjonariusza oraz nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcie, to nie mieści się w zakresie spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty stwierdzić należy, że rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę J. H. na rozstrzygnięcie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. Jeszcze raz z całą doniosłością trzeba zaznaczyć, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.