II SA/Sz 1032/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W.-Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej M. W.-Ł. Kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 87 ust. 1, 92 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na M. W., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: A M. W., karę pieniężną w wysokości [...]zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu [...]r. na drodze krajowej nr [...]w miejscowości [...], funkcjonariusze Izby Celnej dokonali kontroli samochodu marki [...]należącego do M. W. W sporządzonym protokole kontroli wskazano, że przewóz drogowy był wykonywany bez posiadania w pojeździe zaświadczenia uprawniającego do przewozu drogowego na potrzeby własne. Natomiast do protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia kierowca podał, że jest zatrudniony na umowę zlecenie w firmie A i jedzie z [...]z transportem odpadów rybnych ze szprotów. Ponadto oświadczył, że nie był świadomy, że powinien mieć w samochodzie wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, a od szefowej otrzymał wyłącznie winietę. Informacje uzyskane ze Starostwa Powiatowego potwierdziły, że w dniu [...]r. ww. przedsiębiorca nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne a nadto, że nie składał wniosku o wydanie licencji na przewóz drogowy. Natomiast wyjaśnienia skarżącej wskazały, że umowa zlecenia z kierowcą nie została spisana. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, organ I instancji uznał, że na wykonywany przewóz powinna zostać uzyskana licencja, a w związku z jej brakiem należało nałożyć karę pieniężną. Od powyższej decyzji M. W. wniosła odwołanie, do którego załączyła kserokopie: umowy zlecenia nr [...]zawartej w dniu [..]r. pomiędzy M. W., a kierowcą – J. K. oraz dokument handlowy wymagany przy przewozie ubocznych produktów zwierzęcych. Decyzją z dnia [...]Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji, podzielając stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego co do konieczności posiadania licencji na wykonywany przewóz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ,art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17, art. 4 pkt 3a oraz art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że wykonywany przez nią w dniu dokonanej kontroli transport wymagał uzyskania licencji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. wobec nie uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego oraz nie przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca podkreśliła, że z protokołu kontroli wynika, że funkcjonariusze celni stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Tymczasem u podstaw decyzji Naczelnika Urzędu Celnego legł zarzut wykonywania transportu drogowego bez licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 550/10 oddalił powyższą skargę, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że przewiezienie odpadów rybnych z firmy A M. W. stanowił transport drogowy, gdyż był to przewóz wykonywany pomocniczo w stosunku do prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Wymagał zatem uzyskania odpowiedniej licencji na jego wykonywanie, nawet jeśli skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a wykonywany przewóz miał charakter jednorazowy. Sąd stanął na stanowisku, że przewóz ten nie mógł zostać zakwalifikowany jako wykonywany na potrzeby własne, ponieważ nie spełniał warunku określonego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy, tj. kierowca nie był pracownikiem skarżącej. M. W. złożyła skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 417/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Argumentując podjęte orzeczenie NSA podkreślił wagę dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli. Wskazał, że protokół - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, przy udziale przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, któremu przysługuje prawo wniesienia zastrzeżeń - korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Protokół odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Ustalenia protokołu z kontroli drogowej, dotyczące naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy, w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie administracyjne zatem zależne jest od ustaleń jakie zostały poczynione w trakcie kontroli. Niekorzystne dla podmiotu kontrolowanego wyniki tej kontroli stanowią podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w razie potwierdzenia ustaleń zawartych w protokole z kontroli - do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy obu instancji jak i Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniosły się do protokołu kontroli z [...]r. Brak wyraźnego odniesienia się do protokołu z kontroli nie pozwala zaś na jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie charakteru wykonywanego przez skarżącą przewozu. NSA wskazał też, iż jak wynika z decyzji organów obu instancji - organy doszły do wniosku, że skarżąca nie wykonywała przewozu drogowego na potrzeby własne lecz transport drogowy, wymagający licencji. Dokonały zatem zmiany kwalifikacji przewozu i przesądziły o innym naruszeniu niż wykazane w protokole z kontroli. Podobnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wyraźnie do protokołu kontroli i nie wypowiedział się w kwestii przyjętego przez organy naruszenia ustawy o transporcie drogowym w kontekście ustaleń zawartych w protokole kontroli. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia charakteru przewozu wykonywanego przez skarżącą przy uwzględnieniu ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie kontroli, a znajdujących oparcie w protokole z kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a"., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi, a zarazem kontroli, w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Izby Celnej utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego, którą to nałożono na skarżącą- jako przewoźnika- karę pieniężną w wysokości [...]zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. oddalił wniesioną skargę. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 kwietnia 2012 r., który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia, przy rozstrzyganiu o legalności zaskarżonej decyzji, ustaleń wynikających z protokołu kontroli z dnia [...]r. Zgodnie do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze wskazane wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 417/11 jak i treść unormowania art. 3 P.p.s.a. należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uchybienia organu odwoławczego należy upatrywać w nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., co przesądza z kolei o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 K.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, unormowaną w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich dowodów zebranych w sprawie ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie przy tym jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji, gdyż naruszenie te należy zakwalifikować jako mogące w istotny sposób wpływać na wynik postępowania. Opisane reguły postępowania administracyjnego niewątpliwie znajdują zastosowanie do sprawy dotyczącej nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)- zwanej dalej "ustawą". Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej przewoźnikowi zależy od rzetelnego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i odniesienia się do tego stanu w uzasadnieniu decyzji w zakresie jego oceny prawnej. Istotne znaczenie ma tu stan faktyczny zaistniały podczas kontroli, a najważniejszym (i co do zasady jedynym) dowodem potwierdzający ten stan jest protokół zawierający wyniki kontroli. Podstawowymi środkami weryfikacji przestrzegania przez przewoźnika, będącego przedsiębiorcą, przepisów dotyczących transportu drogowego stanowią czynności kontrolne podejmowane m.in. w toku kontroli drogowej. Stwierdzone w postępowaniu kontrolnym wszelkie uchybienia prawa odnotowywane są w protokole kontroli. Obowiązek odzwierciedlenia przeprowadzonych przez kontrolującego czynności kontrolnych w protokole wynika wprost z art. 74 ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września2009r. w sprawie kontroli przewozu (Dz. U. z 2009 r. Nr 145, poz. 1184), zwanym dalej "rozporządzeniem". W myśl art. 68 K.p.a. z protokołu powinno wynikać: kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Ustalenia protokołu kontroli, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 417/11, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, gdyż wyniki kontroli stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w razie potwierdzenia ustaleń zawartych w protokole z kontroli – do nałożenia kary pieniężnej. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika wprost, że to protokół stanowi podstawę decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, tak więc przy ustalaniu odpowiedzialność przewoźnika działania organu kierowane są na wykazanie, że istotnie doszło do naruszeń prawa wskazanych w protokole. Stwierdzone w protokole kontroli naruszenia przepisów ustawy wyznaczają kierunek postępowania wyjaśniającego oraz przedmiot postępowania decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się szczególną moc dowodową protokołu kontroli jak i powagę ustaleń wpisanych w protokole (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1224/04, lex 205475). Ponadto należy wskazać, że jako dowód ma pozycję doniosłą również i z tego względu, że przy jego sporządzaniu bierze udział przedstawiciel kontrolowanego podmiotu (jakim co do zasady jest kierowca), który ma możliwość wpływania na ocenę odnotowanych w protokole naruszeń jak i dokonanych kwalifikacji tych naruszeń, wobec możliwości wniesienia do niego stosownych zastrzeżeń. Skoro protokół stanowi główny dowód w sprawie, zatem organ powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać, że nałożenie sankcji zostało związane z uchybieniem stwierdzonym w dniu kontroli. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ II instancji podzielił w pełni pogląd organu I instancji, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała transport drogowy bez uzyskania wymaganej prawem licencji, co stanowi naruszenie pkt 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zagrożone karą [...]zł. Tymczasem z ustaleń protokołu kontroli, podpisanego przez kontrolującego i przedstawiciela kontrolowanego przedsiębiorcy wynika, że podczas kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe zaświadczenia na przewóz na potrzeby własne, za które to naruszenie, określone w załączniku jako pkt 1.4,nakładana jest kara w wysokości [...]zł. W tej sytuacji należy wskazać, że w postępowaniu dokonano zmiany kwalifikacji przewozu, co w konsekwencji skutkowało orzeczeniem o naruszeniu innym niż wynikające z protokołu kontroli. Podkreślenia wymaga, że poczynienie ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy wymaga odniesienia się do protokołu kontroli w zakresie wykazanego w nim stanu faktycznego. Zmiana oceny ustaleń faktycznych niewątpliwie wymaga dokonania w postępowaniu wnikliwej oceny faktów w kontekście protokołu kontroli, który stanowi zasadniczy dowód w sprawie. Nałożenie sankcji jest uprawnione jedynie za takie naruszenie, które znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym podczas kontroli. Organ odwoławczy, pomimo dokonanej w decyzji organu I instancji zmiany kwalifikacji naruszenia, nie wyjaśnił jakie przyczyny legły u podstaw takich ustaleń i czy znajdują one oparcie w protokole. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przesądza niejako, że organ odwoławczy, na którym ciąży obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nie odniósł się do stwierdzonego podczas czynności kontrolnych uchybień prawa. W rezultacie nie sposób uznać, aby w sposób właściwy wyjaśniono charakter przewozu wykonywanego przez skarżącą w dniu kontroli, skoro wskazując na zasadność nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji nie odniesiono się do ustaleń faktycznych wynikających z protokołu, które by miały potwierdzać to naruszenie. Tymczasem od prawidłowej oceny okoliczności faktycznych wynikających z protokołu uzależniony jest wynik postępowania w niniejszej sprawie. Sąd nie może dokonać ww. oceny samodzielnie, albowiem takie działanie nie stanowiłoby kontroli orzeczniczej administracji publicznej, tylko merytoryczne rozpoznanie sprawy, do którego uprawniony jest wyłącznie właściwy organ. Reasumując należy wskazać, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien przy ocenie stanu faktycznego odnieść się do okoliczności wskazanych w protokole i stosownie do dokonanych ustaleń i ich oceny podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, uwzględniając wskazania zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.