I SA/Bd 809/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant J. G. po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia odsetek od zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] 2011r. skarżący złożył do Oddziału ZUS w T. wniosek o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, wskazując, iż niepłacenie należnych składek w pełnej wysokości wynikło z niewiedzy, a nie złej woli. 2. Decyzją z dnia [...] 2012r. Zakład odmówił skarżącemu umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych w terminie składek z uwagi na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r nr 205 poz.1585 ze zm.) - dalej zwana u.s.u.s. - jak również z uwagi na możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. 3. Pismem z dnia [...] 2012r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona powołała się na trudną sytuację materialną co w jej ocenie winno skutkować umorzeniem odsetek. 4. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący nie jest obecnie zgłoszony do żadnych ubezpieczeń. Skarżący przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, w którym wskazał jakie ponosi koszty związane z utrzymaniem: czynsz - [...] zł, energia elektryczna - [...] zł, woda - [...] zł, gaz - [...] zł oraz koszty związane z leczeniem - około [...] zł. Oświadczył, że posiada zobowiązania wobec A. S. oraz w instytucji - "mandat". Wnioskodawca wyjaśnił również, że posiadane konto w banku ([...]) zostało zajęte przez komornika. Oświadczył, że korzysta z pomocy matki. Ponadto przedłożył dowody pokwitowania opłaty eksploatacyjnej za miesiąc maj 2012r. oraz za miesiąc czerwiec 2012r. ([...]), oba na nazwisko I. O. z dnia [...]2012r. i [...]2012r. oba na kwotę [...] zł; kopię blankietu opłaty ([...]) tytułem opłaty eksploatacyjnej za miesiąc lipiec 2012r., na nazwisko I. O.; kopię faktury z dnia [...] 2011r. na nazwisko I. O. na kwotę [...] zł. Organ przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek. Rozpatrując wniosek pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zostały zrealizowana. Wprawdzie działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, niemniej istnieje możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, przez co nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy ubezpieczeniowej, bowiem na obecnym etapie nie można przesądzić o braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie toczyło się też postępowanie upadłościowe ani też likwidacyjne, tak więc nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 u.s.u.s. Jednocześnie organ podał, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Rozpatrując argumenty zawarte we wniosku Zakład stwierdził, że sytuację materialną i zdrowotną skarżącego można by uznać za zbyt trudną, aby jednorazowo i bez zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych spłacić istniejące zadłużenie, a więc że konkretyzuje się w przedmiotowej sprawie przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Niemniej jednak, w świetle złożonej dokumentacji dotyczących utrzymania wnioskodawcy, wydatków jakie ponosi czy majątku jaki posiada, w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym Zakład nadal nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Organ wskazał, że strona co prawda w złożonym oświadczeniu wskazała na ponoszone przez siebie koszty oraz posiadane zobowiązania, jednakże z przedłożonej dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, iż rzeczywiście są one przez wnioskodawcę ponoszone (przedłożone kopie faktur i potwierdzenia wpłat wystawione są na I. O., natomiast brak jest dokumentu z którego wynikałoby, iż opłacenie wskazanych należności spoczywa na stronie). Odnosząc się do podnoszonej przez wnioskodawcę argumentacji dotyczących kosztów związanych z leczeniem i złego stanu zdrowia Zakład wskazał, że nie udokumentował on wysokości obecnie ponoszonych kosztów leczenia, a także nie przedstawił żadnej dokumentacji lekarskiej potwierdzającej jego zły stan zdrowia (poza przedłożeniem kopii recepty z dnia 18 czerwca 2012r.) Organ stwierdził, że nie można wykluczyć podjęcia próby spłaty zadłużenia w dłuższym okresie, w systemie ratalnym, aby nie stanowiło to zbytniego obciążenia dla budżetu domowego strony. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona stwierdziła, że ZUS rozpatrując jej wniosek przez siedem lat doskonale zna jej sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną. Skarżący wyjaśnił, że stosowne oświadczenia i załączniki złożył wcześniej, ostatnio w 2011 r. Podał, że jego ogólna sytuacja z oczywistych względów nie uległa poprawie, ale pogorszeniu. Zażywane leki nie pozwalają nawet na prowadzenie samochodu, o podjęciu pracy nie wspominając. Strona stwierdziła, że celowo nie chodzi do lekarza psychiatry, gdyż jej dolegliwości są ściśle związane z postępowaniem ZUS i leczenie u psychiatry tego nie zmieni, a ograniczy tylko jeszcze bardziej możliwość znalezienia pracy i prawa obywatelskie. Skarżący stwierdził, że działania Zakładu mają negatywny wpływ na jego stan psychiczny. Zarzucił przy tym, że jego aktualna sytuacja rodzinna, majątkowa i zdrowotna jest efektem działania ZUS. Sytuację tą zna również Sąd Okręgowy w T., Wydział Ubezpieczeń Społecznych, który przyznawał mu prawnika z urzędu w sprawie przeciwko ZUS. W ocenie skarżącego art. 28 pkt 3 u.s.u.s. jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia wniosku. Jednocześnie w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 3a pkt 1 i 3 u.s.u.s.. Zdaniem strony w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, czego dowodem jest wyrok w sprawie sygn. akt [...] o zamianę grzywny na karę zastępczą. Sąd w tej sprawie umorzył postępowanie i anulował niezapłaconą kwotę [...] zł w związku z nieskuteczną egzekucją. Ponadto w tej chwili jest prowadzona bezskuteczna egzekucja przez Urząd Skarbowy w T. z tytułu niezapłaconego mandatu w wysokości [...] zł. W opinii skarżącego oparcie się w tej sprawie na uznaniu administracyjnym, całkowicie podważa sens składania jakichkolwiek oświadczeń czy dokumentów. Jego zdaniem uznaniowość ta dodatkowo jest sprzeczna z prawem. Jednocześnie skarżący podnosi, że ZUS nie komentuje i nie odnosi się do najważniejszej sprawy, a mianowicie dlaczego kwota zaległości i za co, została podana dopiero w decyzji z dnia [...] 2011 r. W konsekwencji w ocenie strony odsetki powinny być naliczane od tej daty. Podał, że nie znał tej kwoty wcześniej, ani nie znał jej ZUS, dlatego nie miał możliwości jej zapłacenia w całości bez bardzo wysokich odsetek. Podkreślił, że wniosek o umorzenie zaległych składek złożył już w 2005r., ale Zakład nie potrafił określić wtedy wysokości zaległości i prośba została rozpatrzona z jej podaniem dopiero w 2011 r. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich legalności. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7.2. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu trzeba wyraźnie zaznaczyć, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Sąd nie może nakazać Zakładowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). 7.3. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ orzekał w oparciu o uznanie administracyjne o czym świadczy zwrot "Rozpatrując ponownie argumenty zawarte we wniosku można uznać Pana sytuację materialną za bardzo trudną, aby jednorazowo, bez zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych mógł Pan spłacić istniejące zadłużenie , a więc , że konkretyzuje się w przedmiotowej sprawie przesłanka zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r." Dalej organ stwierdza, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący spłacił zadłużenie w systemie ratalnym. Powyższe stanowisko budzi zdziwienie Sądu, gdyż układ ratalny musi mieć realne podstawy. Nie wystarczy samo stwierdzenie, ze płatnik może spłacić zadłużenie w ratach, nie wskazując źródła finansowania oraz wysokości ewentualnych rat, tym bardziej, że skarżący jest osobą bezrobotną nie uzyskuje żadnych dochodów i korzysta z pomocy finansowej matki. Wskazać należy, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji nie wynika, czy ponosi on wydatki, które wskazał w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, albowiem przedłożone kopie i faktury wystawione zostały na I. O. Tym samym organ uznał, że brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż opłacanie wskazanych należności spoczywa na zobowiązanym. W dalszej części uzasadnienia organ wskazuje, ze brak jest udokumentowania wysokości ponoszonych kosztów leczenia, ani dokumentacji lekarskiej potwierdzającej stan zdrowia( poza receptą na lek o nazwie [...]). Oceniając przeprowadzone postępowanie w sprawie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że naruszało ono zasady obowiązujące w tym zakresie tj art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że rolą organu w niniejszym postępowaniu winno być wyjaśnienie powyższych okoliczności w szczególności kim dla skarżącego jest Pani I. O. tym bardziej, że jak wynika, z załączonej przez stronę dokumentacji skarżący oraz pani I. O. zamieszkują pod tym samym adresem. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien skoncentrować postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia istnienia przesłanek do umorzenia postępowania. O ile nie skorzysta z dowodów bezpośrednich np. przesłuchania skarżącego, co pozwoliłby ocenić zdarzenia nieudokumentowane (wyjaśnić, z czego utrzymuje się osoba deklarująca brak jakichkolwiek dochodów), organ winien szczegółowo zobowiązać skarżącego do wyjaśnienia jego sytuacji rodzinnej (kim dla skarżącego jest pani I. O.), majątkowej i zdrowotnej zaznaczając przy tym, które okoliczności winny być udokumentowane (np. zaświadczenie potwierdzające stan zdrowia) w najbardziej pożądany sposób. Dopiero tak ustalony stan faktyczny w sprawie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem oceny także tych okoliczności, które mimo takiej możliwości, nie zostały wykazane przez skarżącego. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że wyrokiem z dnia 27 września 2012r. sygn.. akt I SA/Bd 728/12 tut. Sąd uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 czerwca 2012r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W związku z tym nie można wykluczyć, że ponownie rozpoznając sprawę Zakład umorzy skarżącemu należność z tytułu składek, co na mocy art. 28 ust. 4 u.s.u.s. spowoduje umorzenie odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek które są przedmiotem niniejszego postępowania. Również z tego powodu zaskarżona decyzja musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopiero bowiem prawomocne zakończenie postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek pozwoli na rozstrzygnięcie wniosku strony w sprawie umorzenia odsetek od tych składek. W przypadku bowiem umorzenia stronie zaległych składek postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie odsetek winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że wydana decyzja narusza prawo i w związku z tym, jako wadliwa, winna zostać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy uchylona. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.