IV SA/Wr 494/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant : Michalina Moneta po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po ponowny rozpatrzeniu wniosku A. D., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania Z. D., dalej skarżąca, dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. A. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 i 2 k.p.a., m.in. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] z powodu błędów merytorycznych. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że błędem istotnym w decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego było to, że organ nieprawidłowo obliczył dochód strony, bowiem jego zdaniem do dochodu nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dochodu strony. Podał, że stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wskazał, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, to sprawa wszczęta wnioskiem strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest w toku i nie została ostatecznie zakończona. Zatem nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a., tj. przesłanka zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Ostateczne postanowienie stało się przedmiotem skargi wywiedzionej przez pełnomocnika skarżącej – A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego – "świadczenia pielęgnacyjne po zmianach w 2010 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, by naruszały one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Aby zatem wznowienie postępowania mogło nastąpić muszą zostać spełnione dwa warunki: sprawa została zakończona i zakończenie nastąpiło decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tj. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, jest prawidłowe. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna (kasatoryjna), przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie nie przesądza o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 349/91, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego." W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r. sygn. akt III AZP 7/82 (OSNC 1983/9/127) podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Powyższe stanowisko podtrzymano również w doktrynie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz" wydanie 11 Wydawnictwo C.H BECK Warszawa 2011 r. str. 544), gdzie podkreślono, że pierwsza przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania występuje wówczas, gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Tymczasem decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też niemerytorycznie. Stwierdza ona jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, należało uznać, że stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania jest prawidłowe, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.